行政問責法制化的困境與對策研究

張翼飛

【摘要】在現代的民主法治社會，如果沒有政府責任，行政權的運行就沒有制約，雖然我國行政問責制已初步建立，成為了行政法律制度和權力監督體系的重要組成部分，但我國行政問責制的法制化程度不夠，仍存在一些缺陷。當前，有必要對我國行政問責法制化的現實困境進行深入解析，為完善我國行政問責法律制度提供對策。

【關鍵詞】責任政府 行政問責 法制

我國行政問責法制化的現實困境

權責不清。一是政府內部職責、權限劃分不清。首先，政府機構職權范圍具有模糊性。我國中央政府與地方政府之間職責權限分配上重疊多變，模糊不清。行政部分之間的權限劃分同樣存在很多交叉、重疊之處。行政主體職權范圍的模糊將導致行政責任主體的模糊和虛化，給行政問責法律制度的落實造成困難，弱化行政問責法律制度的效力。其次，公務員職位分類體系不健全。我國目前缺乏科學的公務員職位分類體系，政府官員與一般公務員的職責權限規定不明，一方面導致各個系統和各個層級的官員在任職時沒有規范的職位說明，官員的權責區分缺乏透明公正的評判標準；另一方面，從事具體工作的一般公務員的崗位職責缺乏《中華人民共和國公務員法》的權威規定，也沒有配套的法律法規體系進行規范。

二是責任界定模糊。首先，個人責任與集體責任不清，我國憲法規定政府機關實行行政首長負責制，同時，我國的政府運作采用民主集中制，即政府重大決策在少數服從多數的原則下投票決定。于是行政首長在票決公共事務時，實際上行使的是行政機關的集體性權力而非獨占性權力，當這兩種行政權力沒有各自的適用范圍與邊界時，追究行政首長的責任就可能產生問責不公或者問責困難。其次，責任內涵模糊，一方面，政府部門及其工作人員失職失責需要承擔的責任類型以及具體承擔何種責任在實踐中是不明確的；另一方面，問責對象的界定不甚明確，在現行的法律制度當中，多在問責對象之前冠以抽象難于界定的詞語，典型的如“有關”，至于哪些部門和人員屬于“有關”，沒有明確的界定，對于行政部門授權的組織如何確認其責任主體地位，法律也沒有細則加以明確。

統一的行政問責法律缺失。一是行政問責法律體系尚未完整。目前，我國仍然沒有統一的行政問責法，行政問責法律規范散見于各單行法律之中，《立法法》、《行政訴訟法》、《行政監察法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《公務員法》等單行法律都體現了行政問責制的相關規定，但并不系統，缺乏完整的確保行政問責實施的法律體系，沒有制定專門的行政問責方面的法律法規。同時，作為國家根本大法的《憲法》所規定的政治問責制度，由于缺乏明確細致的程序性規定而難于發揮效力，例如，我國《憲法》明確規定行政機關由人民代表大會選舉產生，對人大負責，但各級人大及其常委會卻很少行使質詢權、特定問題調查權、罷免權等，原因就在于缺乏細致可操作的制度，缺少程序與責任承擔形式的規定，再如，《憲法》雖然規定了罷免制度，但是在適用上卻僅限于違法犯罪的官員，適用的范圍和對象有限。

二是行政問責相關規定的效力層級較低。從2003年開始，我國自上而下相繼制定了多部行政問責制方面的部門規章，但總體來看，這些規范性文件的效力層級相對較低。一方面，我國涉及行政問責方面的制度雖然不少，但就全國的范圍看，我國已有的行政問責制只是在中央政策層面而非法律層面，具有代表性意義的有2004年中共中央通過的幾部政策性文件，也沒有覆蓋到全體公務員，僅針對黨政領導，因此，我國現行覆蓋全國的行政問責制度，仍然停留在中央政策的層面；另一方面，我國現有行政問責立法形式只是地方政府規章，適用范圍和效力有限，同時從內容上看，現有的地方行政問責制度也存在問責事由不夠具體、問責責任形式的規定不夠全面、追究責任的程序缺乏可操作性等問題。

行政問責的配套機制不健全。一是績效責任機制缺失。績效是指行為主體的工作和活動所取得的成就或者產生的積極效果，政府績效是政府管理活動所取得的積極效果。績效責任機制是建立公共部門對結果負責的機制。由于各種原因，我國還沒有形成政府績效管理的公共管理文化，因此績效責任機制在推行的過程中也出現了不少的障礙。從資源的分配上，行政機關大多不愿意將有限的資源用于推行績效評估工作；從評估指標上，我國尚未建立起一套科學的績效責任評估指標體系；從評估的內容與實施上，缺乏執行機構的結果責任機制、公務員服務績效評估機制、政府績效和結果評估法律機制、績效審計機制等程序和內容，這些方面的缺失都制約了行政問責的責任評估與實施效果。

二是信息公開與政務透明的有限性。行政問責是民主監督的重要組成部分，而“信息公開與政務透明是民主監督的基本前提和必要基礎”，沒有信息公開就無法實現公民參與，因此信息公開與政務透明是行政問責制度得以順利實施的保障機制。政府的信息公開機制并非簡單的政務信息發布，而是一套系統的規范和制度，要依據法定的程序和形式對社會公眾公示相關的信息，并且為社會公眾提供查閱與復制的途徑。在行政問責制度的設計中應當建立保障公眾知情權的法律制度。在加入WTO之后，我國政府對信息公開也進行了大量有益的探索，但由于我國長期以來沒有行成政務公開的法律規定和工作習慣，從整體上看，我國的政府信息公開與政務透明程度仍然有限，缺乏足夠透明度的政務信息，給行政責任的判定和追究都造成了一定障礙。

促進我國行政問責法制化的對策

法制化是具有中國特色的行政問責制良性發展的必然選擇，但我國畢竟不具備成熟的憲政土壤和行政責任文化，我們應當積極主動地探討各種可能的對策，補充和完善行政問責制在中國得以法制化運行的規則和機制。

注重以法律規范權力—實現“制度問責”。立法與執法是不可分的，以憲法為核心的法律體系是制約和監督權力運行的有效保障。一方面，行政問責制度應高度的規范化，世界上許多國家都有行政問責制度的專門立法，這些規范性文件的效力層次很高，效力范圍及于全國，不僅能更好地發揮問責制度的約束機能，有力促進行政機關及其工作人員廉潔奉公，而且減少了其他因素的干預；另一方面，行政問責制度應有嚴格完備的程序，一項機制實現法制化的標志之一，就是制度的執行能嚴格依照法定程序，程序法定是行政問責制度發生預期作用的保障，例如，西方國家為了避免行政問責被非法啟動，規定了不公開審理原則、聽證原則、公務員上訴權或復審權原則等，這些先進經驗值得我國行政問責制進行借鑒；另外，應當注重提高問責機構從業人員的專業化水準，行政機關工作人員自身專業水平的提高，客觀上要求問責機構工作人員的專業化水平提高，否則將難以滿足加強政府監督的需要，因此，需要采取切實可能的措施，提高問責機構從業人員的專業化水準。

明確劃分行政責任—建立健全崗位責任體系。追究行政責任的前提條件是確定“誰負有行政責任”，確定“誰負有行政責任”的前提是明確劃分行政責任，因此明晰化的行政責任劃分機制是行政問責制建立的基礎，如果公權力的邊界是清晰的，一旦逾越就必將受到問責機制的“審判”，這種約束機制如同高高豎立在行政機關頭頂上的“達摩克利斯之劍”，容易對行政官員產生足夠的震懾力，也有助于實現行政問責結果的公平與公正。應當根據權責一致原則的基本要求，將公權力及其對應的責任具體落實到每一個崗位和每一個行政官員，采取責任定性與定量相結合的方法，全面梳理并合理劃分職責權限，在科學界定政府職能的基礎上，重點解決中央與地方之間、上下級行政機關之間、黨政之間、正副職之間的職責劃分問題，建立責任主體明確、層級清晰、具體量化的行政機關崗位責任體系。

完善問責程序和機制—確保制度良性運行。現代民主法治的核心命題就是程序正義，行政問責制若要有序運行、良性發展，必須健全行政問責的程序。首先，問責主體的范圍應擴大，完善行政問責制度，應當加強包括人大對政府的問責、社會輿論和新聞媒體對政府的問責、司法機關對政府的問責、民主黨派對政府的問責在內的異體問責，擴大行政問責的主體范圍，使行政問責主體多元化。當然在何種情況下由何類問責主體啟動問責程序，還需要法律的明確規定。其次，行政問責的方式要類型化，要明確不同層級政府之間、政府部門之間及部門內部崗位之間的關系，根據職責的不同及違法、違紀或不當行政行為的具體情形，規定應當承擔的責任種類和責任承擔的方式。再次，行政問責的程序要細化，行政問責大致包含啟動、調查、處理、復議、監督等多個階段，過程較為復雜，并且行政問責的過程和結果往往具有懲戒性，因此必須嚴格依照法定程序進行，應當逐步建立一套規范細致的行政問責程序，包括問責啟動、調查處理、申辯審議、申訴復議、監督執行程序等，以規范化的程序保證行政問責有序進行，以細致的程序性規定確保行政問責當事人的利益不受非法剝奪，實現行政問責過程的規范性、嚴謹性，行政問責結果的合法性、公正性。

（作者單位：吉林警察學院；本文系吉林省社會科學基金項目“行政問責制的學理與實踐探析”的階段性成果，項目編號：2009B358）