行政權力與村民自治權的沖突與協調

袁文霞　陳紀穩

【摘要】行政權與村民自治權是不同的權力類型，二者在實際運行中時有沖突，主要表現在行政權主導下的村民自治違背了村民自治的本質。文章以L村和X村村民委員會換屆選舉中都存在行政權力主導村委會候選人的產生方式為例，分析在候選人產生中兩種權力沖突的原因，以期提出解決對策。

【關鍵詞】村民委員會 候選人 村民自治 行政權力

在村民自治過程中，來自鄉鎮政府的行政權和村民自治權沖突不斷，集中體現在村民委員會換屆選舉中候選人的產生方式上。村民委員會換屆選舉是村民自治的重要內容之一，直接影響到村民民主權利是否能夠實現，是換屆選舉的關鍵環節。在實際操作過程中，鄉鎮黨委和政府行政權力在村民委員會候選人確立過程中處于主導地位。下面以安徽省第八屆村民委員會換屆選舉中，L村和X村村民委員會候選人產生方式為例來說明兩種權力沖突的背景下，行政權力是怎樣主導候選人產生的。

行政權力主導下的村民委員會換屆選舉

L村和X村村民委員會組成基本情況。L村位于安徽省的東部，處于城鄉結合部，新一屆村民委員會將由三人構成，主任、副主任、委員各1名。X村位于安徽省北部，新一屆村民委員會將由四人構成，主任1名、副主任1名、委員2名。

L村和X村村委會換屆選舉候選人初步人選的產生方式。L村所在的街道黨工委于2011年6月發文《關于成立Y街道辦事處第八屆村民委員會換屆選舉領導小組的文件》，成立換屆領導小組。X村所在的鄉鎮也是如此，該鄉鎮黨委于2011年7月初發文成立換屆選舉領導小組。雖然這兩份文件來自不同的鄉鎮，但內容極其相似，主要任務是成立兩個換屆領導小組：村民委員會換屆選舉鄉鎮領導小組和指導各村換屆的指導小組。兩個領導小組的職責就是全程指導選舉工作，確保選舉順利進行。

按照選舉辦法規定，L村成立第八屆村民委會換屆選舉委員會，共9人，該委員會將負責本村第八屆村民委員會換屆工作。按照《Z街道村黨（總）支部委員會和第八屆村民委員會換屆選舉工作實施方案》規定，該村應推選6名候選人。2011年8月3日經過村民推選，得票前7位的分別是李某、張某、尹某、時某、白某、吳某、趙某。

鄉鎮行政權力主導候選人的產生

L村村委會候選人的確立方式。2011年8月20日該街道召開由街道黨工委書記主持的黨工委會議，主要議題就是研究討論確定村委會候選人。在聽取各個指導組針對各村關于初步人選的匯報之后，全體黨工委成員逐村研究討論主任候選人、副主任候選人、委員候選人以及各村的差額人員，并以組織的名義反饋到各村，同時要求各村以此為依據組織第二輪選舉，并明確要求各村支部和村民選舉委員會在選舉過程中不得出現與既定候選人不符的選舉結果。L村上報了7名提名人，最終確定了6名作為最終候選人：村委會主任候選人、村委會副主任候選人、村委會委員候選人各2名。

X村村委會候選人產生方式。在《第八屆X村村民委員會選舉辦法》中規定村民選舉委員會是在鎮村級換屆領導小組的領導下開展工作。進駐該村換屆指導組在接到村民選舉委員會關于候選人的報告之后，該指導組召開會議，商定候選人，經過討論確定7名候選人，其中對于每個職位的差額人員也作了明確規定。指導組及時地將候選人報鄉黨委審核，鄉黨委審核后，指導組將候選人反饋給村黨組織和選舉委員會。

這兩個村在候選人的確定方面均有共同的特點，那就是鄉鎮黨委和政府主導村民候選人的產生，無論是召開黨委會確定候選人還是領導小組確定候選人都要報黨委批準，這兩種方式都是行政權力與村民自治權力之間沖突在村民選舉候選人產生方式上的集中體現，損害了村民民主權利的實現，有悖于村民自治的本質。

行政權力與自治權沖突的原因分析

行政權與村民的自治權是兩種不同性質的權力，鄉鎮政府是國家基層政權組織，其權力來源于國家；村民自治權是以村民委員會為代表的自治組織，其權力來源于廣大村民的選舉和授權，是一種社區自治權①。起始于20世紀80年代的村民自治模式，其實質是村民通過選舉產生村民委員會，由這個自治組織來依法行使公共權力、管理公共事務和提供公共服務，實現村民自我管理、自我教育和自我服務。雖然經過近30年的探索與發展，但在實踐中一直未能取得預期的效果反而陷入發展的瓶頸，原因之一是行政權力與村民自治權之間的關系沒有厘清、沖突不斷，仍延續了“三級所有，隊為基礎”體制下的治理模式，行政權力相對自治權力處于一種支配地位②。這種現象產生的主要原因有以下幾個方面：

城鄉“二元”發展模式導致城鄉發展不平衡。新中國成立以來，農村在很長一段時間作為城市和工業發展的主要資源供給區域，為了確保資源的有效獲得，鄉鎮牢牢地將農村控制在自己的范圍內。1978年改革開放以后，為了保證更有效地從農村汲取資源，行政權力不失時機地發揮其強勢地位作用，利用各種手段和方式，取得對農村的支配地位。各級政府一直把選舉看作獲取農村資源的組織保證，并將村民換屆選舉牢牢地把握在自己手中，主導村民委員會候選人的產生。

現行法制的不完善，是造成沖突的根源。村民自治已經歷了30多年，在農村治理中發揮了重要作用，但是由于法制的缺失和不足造成村民自治制度離社會主義政治和中國特色社會主義政治發展要求還有一定差距。由于非制度性因素的影響，導致了作為基層國家權力的執行者的鄉鎮政府行為失范③。在村民委員會選舉上，雖然各地都依據《村民委員會組織法》制定相關辦法和程序，但仍然存在不足，如概念不清、主體不分等極容易造成多元化沖突。

村民沒能充分理解村民自治的本質。在村民換屆選舉上，由于現行選舉模式的長期影響，廣大村民和村民選舉委員會也接受了候選人由鄉鎮黨委來確定這一模式，而沒有意識到選舉村民委員會是屬于村民自治范疇內的事，即使有些村民意識到這一點也苦于沒有有效的制止措施而束手無策。

應以村民自治為原則產生村委會候選人

各級行政部門應充分理解村民自治的意義。十七大報告指出，村民自治是我國社會主義政治的四項制度之一和中國特色社會主義政治發展道路的重要內容。隨著國家民主進程的發展，村民行使民主權利成為國家民主生活的重要內容之一。這要求各級黨委和政府要充分意識到村民自治是由村民委員會依法管理本村公共事務和公益事業的農村社區制度，還村民自治本質。

加大對農村投入，為村民自治創造條件。中國共產黨十六屆五中全會上，中央提出要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設，從此農村支持城市、農業支持工業的局面才得到了根本性的轉變。隨著新農村建設的深入和城鄉的協調發展，勢必將改變國家權力支配自治權力的政策性依靠，這些將在宏觀上為村民自治的實現提供條件。

實現村民自治的法治化。目前行政權力對村民自治權的滲透，很大程度上緣于法制不健全，從而導致農村工作中存在的多元權威的沖突，這要求《憲法》、《黨章》與《村民委員會組織法》作出明確的回應，將黨的領導嚴格控制在思想領導上④。為了防止國家權力支配自治權和過度自治化這兩種現象的發生，僅僅憲法和法律明確村民自治的內涵與地位還是遠遠不夠的，一些具體的自治原則和方法仍然需要用法律來規定。

加強基層民主建設，發揮村民選舉委員會在選舉上的作用。隨著村民素質的提高和現代意識的覺醒，村民的民主訴求會更多，希望能真正實現村民自治。村民換屆選舉委員會應當盡可能地排除干擾，履行本應屬于自己的權力。在候選人的產生上，村民選舉委員會應根據候選人條件，依據得票對候選人進行資格審查，審查合格后提出符合候選人條件的人員名單，然后召開村民代表會議，由村民選舉委員會就候選人資格審查情況作說明，經村民代表會議討論同意后確定為正式候選人。

嘗試無候選人直接選舉村民委員會模式。無候選人直選近年來被各界所關注，村民在選舉村民委員會時不確定候選人，而是由村民直接投票選舉村委員成員，這種無候選人的選舉方式在浙江和重慶均有試行。這種無候選人的選舉方式可以避免或減少鄉鎮行政權力對村委會候選人確立上的沖突、暗箱操作、內定候選人等違規行為，更大范圍拓展了村民自治的空間，增強了村民對選好當家人的神圣使命感，有利于激發村民選舉時的責任感和積極性。

（作者分別為合肥工業大學研究生院講師，北京大學政府管理學院博士研究生）

注釋

①于建嶸：“村民自治：價值和困境”，《學習與探索》，2010第4期，第74～76頁。

②袁文霞：“‘鄉政村治困境的制度性根源探究”，《滁州學院學報》，2011第2期，第29～31頁。

③鐵鍇：“論鄉鎮政府行為及其規范”，《理論導刊》，2011第12期，第61～64頁。

④沈太霞，成少勇：“論村民自治及其對我國憲法發展的影響”，《法制與社會》，2008第12期，第24～26頁。