權(quán)力尋租與腐敗治理

田春生　劉長松

在腐敗與反腐的博弈中存在著諸多困境：無法界定腐敗行為邊界與反腐敗成本收益，權(quán)力尋租與“合謀”行為所造成的障礙，權(quán)力腐敗正當(dāng)性與非法性的認定不明確。因此，應(yīng)當(dāng)通過推進“內(nèi)外結(jié)合”監(jiān)督機制，提高政務(wù)信息透明度，推進市場改革、打破權(quán)力壟斷等措施來有效遏制腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

隨著中國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)成為世界上腐敗問題較為嚴重的國家之一。據(jù)清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼教授測算：我國因腐敗所造成的經(jīng)濟損失和消費者福利損失，年均在9875～12570億元，占到全國GDP總量大約13.2%～16.8%。

腐敗不僅在我國禁而不止，在全球各國也是一個難以根治的問題。《聯(lián)合國反腐敗公約》指出，腐敗已成為對社會穩(wěn)定與安全造成嚴重威脅的問題，它破壞民主體制、價值觀、道德觀和正義，并對一國的政治穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。近年來，盡管我國加大反腐力度并取得了一定成績，但大案、要案仍然屢禁不止。因此，探討腐敗之根源，建立治理腐敗的機制，是我國亟待解決的問題。

腐敗現(xiàn)象的成因：個人利益最大化下的權(quán)力壟斷

在我國各個領(lǐng)域中都不同程度地存在著被民眾稱之為“腐敗”的現(xiàn)象。腐敗現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)廣泛地滲透于經(jīng)濟社會諸多領(lǐng)域之中，如行政事業(yè)部門、醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)教育、司法部門等。盡管在各個部門，腐敗的產(chǎn)生條件和表現(xiàn)形式有著明顯的差別，但是無論哪一種腐敗行為，都是在濫用公共資源，侵犯民眾利益。在現(xiàn)實生活中，腐敗不僅包括政府官員為了私利而濫用公共權(quán)力、貪污賄賂、出賣國家財產(chǎn)等現(xiàn)象，還包括在履行公務(wù)和為民眾辦事過程中存在的官僚主義、互相推諉和扯皮等。再進一步來探析，中國的腐敗更體現(xiàn)為一種權(quán)力腐敗。

權(quán)力腐敗根源于權(quán)力壟斷，權(quán)力壟斷存在于憑借市場中的信息不對稱或行政霸權(quán)而擁有市場權(quán)力的部門。目前，我國的壟斷并非一種純粹的市場壟斷，而是帶有權(quán)力背景的、范圍更廣的利益壟斷。吳敬璉先生指出，導(dǎo)致中國貧富差距的最主要原因，就是腐敗和壟斷，而這都與政府的權(quán)力有關(guān)。這種壟斷不是經(jīng)濟自由競爭的結(jié)果，而是行政權(quán)力壟斷造成的。行政人員是公權(quán)力的實際掌握者，作為國家公職人員的行政人員，始終存在角色的沖突和利益的矛盾。這一矛盾表現(xiàn)為：作為國家公職人員職位所賦予其的公權(quán)力與作為公民的法律賦予其的私權(quán)利之間的矛盾。行政人員的職業(yè)要求其做一個“忠實公共人”，在公權(quán)行使過程中，要堅持公共利益最大化原則，而不能因為個人私利影響權(quán)力的行使。然而，作為“理性經(jīng)濟人”，他必然有其自身的利益，追求個人利益最大化。這兩者在實際運作過程中經(jīng)常混淆與錯位，出現(xiàn)用公權(quán)牟取私利導(dǎo)致公權(quán)力的非公共運用的情形，這就是我們所說的腐敗。中國公權(quán)力的非公共、非服務(wù)性質(zhì)運用有著深刻的根源，其內(nèi)在的誘致力量使其謀求私利最大化。

腐敗與反腐敗的博弈困境

法律界限與成本收益無法界定。在中國，腐敗與反腐敗是經(jīng)濟社會中最常見的一種制度博弈行為。在對腐敗行為體進行反腐敗博弈中，經(jīng)濟學(xué)的分析告訴我們，要消除腐敗并不是一件容易的事情，它需要考慮反腐敗的付出與所得。換言之，治理腐敗特別是權(quán)力腐敗的關(guān)鍵在于，盡快確立能夠約束腐敗行為的邊界。但是，由于中國所具有的權(quán)力腐敗及其權(quán)力壟斷之特點，導(dǎo)致反腐敗行為者在認定或確定“腐敗”行為時，往往受到法律邊界與制度依據(jù)的制約，而且中國的腐敗本身又與權(quán)力相互勾結(jié)，這使得對于腐敗的認定有難度。不僅如此，就反腐敗本身來說，它也需要耗費大量的成本和資源。一旦當(dāng)反腐敗本身所消耗的成本超過腐敗所造成的資源流失時，反腐敗從經(jīng)濟成本上看就顯得得不償失。因此，反腐敗應(yīng)該盡量有明確的法律界限和適度的成本收益預(yù)算。在一定程度上說，中國目前治理腐敗的困境在于，如何界定腐敗行為邊界與反腐敗的成本收益。

權(quán)力尋租與“合謀”行為。權(quán)力尋租，是指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼，竭力謀求獲取自身經(jīng)濟利益的一種非生產(chǎn)性活動。這種尋租是把權(quán)力商品化或以權(quán)力為資本去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質(zhì)利益，也即我們通常所說的權(quán)物交易、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等，諸如物質(zhì)形態(tài)的土地、產(chǎn)業(yè)、資本那樣，權(quán)力也被物化和轉(zhuǎn)化為商品貨幣，進入消費和財富增長環(huán)節(jié)。大量事實證明，權(quán)力壟斷、以權(quán)代法、缺乏監(jiān)督與制衡，必然導(dǎo)致權(quán)力尋租。權(quán)力尋租所帶來的利益，成為權(quán)力腐敗的原動力。為了對公權(quán)力的尋租進行監(jiān)督，我國采取體制內(nèi)的監(jiān)督機制，例如設(shè)置反貪和監(jiān)督機構(gòu)。但是實踐證明，這種僅僅依靠“自己人”監(jiān)督“自己人”的體制內(nèi)博弈，不僅達不到應(yīng)有的效果，而且往往產(chǎn)生公權(quán)力與監(jiān)督人之間串通的“合謀”行為。在我國這種由上對下的監(jiān)督體制中，上級監(jiān)督者不僅會因信息缺失不能有效履行職責(zé)，而且由于缺乏對監(jiān)督者的監(jiān)督機制，使監(jiān)督者得不到監(jiān)督、并與被監(jiān)督者“合謀”，共同侵蝕社會公共利益，以“監(jiān)督”為名行變相腐敗之實。在這里，權(quán)力尋租與“合謀”行為成為腐敗治理的障礙。

權(quán)力腐敗：正當(dāng)性與非法性的認定。當(dāng)前，我國的腐敗與非腐敗的界限已經(jīng)有些模糊，這不僅在社會認知層面如此，甚至在法律層面亦是如此。我國社會上的很多腐敗行為已經(jīng)成為潛規(guī)則，人們的某些正當(dāng)需求的實現(xiàn)不得不求助于腐敗方式。因此當(dāng)人們在口頭上譴責(zé)腐敗而在行動上依賴腐敗時，這就意味著腐敗與非腐敗邊界模糊，更體現(xiàn)為一種人們對腐敗的默認，腐敗的非法性異化為所謂的“正當(dāng)性”，并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗兊男袨橐庾R。

腐敗行為的成本收益博弈。從大量的事實中可以看出，腐敗的成本和收益與腐敗發(fā)生率之間具有很高的關(guān)聯(lián)度。當(dāng)腐敗者在進行腐敗活動時，他必然會做成本收益的考慮，假設(shè)腐敗行為的成本大大高于收益，腐敗行為則不可能發(fā)生。這就是腐敗與否的成本收益博弈。如果握有公權(quán)的人，可以通過腐敗行為得到比從事遵紀守法活動還要多的收益，那就意味著現(xiàn)行體制為腐敗現(xiàn)象的滋生提供了適宜的空間。

但是，我國是一個向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家，在這個過程中腐敗的機會太多、腐敗成本過低，而反腐敗的成本則偏高，這必然會導(dǎo)致腐敗發(fā)生率上升。隨著公共權(quán)力部門提供的公共服務(wù)范圍不斷擴大，他們手中集中的資源也就越多；公權(quán)部門掌握的社會資源越多，就越有利于形成權(quán)力壟斷。從反腐敗成本收益角度看，一方面，反腐肯定是要投入成本的，包括人力、物力、財力等的投入；另一方面，我國的反腐缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范和機構(gòu)設(shè)置，機構(gòu)重疊而交叉，紀檢、監(jiān)察、檢察、財政、審計、公安、法院都有相關(guān)職能，這些機構(gòu)各成系統(tǒng)，導(dǎo)致治理腐敗的成本高昂、效果微弱。

腐敗的解決之道

目前，我國尚未形成有效制約腐敗的制度約束機制。從權(quán)力尋租的角度看，公權(quán)力過大、權(quán)力缺乏制衡，則必然導(dǎo)致腐敗。若沒有對權(quán)力壟斷的約束，即使我國在反腐倡廉中支付高額的經(jīng)濟成本，仍難以破解中國的權(quán)力腐敗問題。因此，應(yīng)當(dāng)通過建立完善的監(jiān)督、約束機制來有效遏制腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

推進“內(nèi)外結(jié)合”的監(jiān)督機制。權(quán)力導(dǎo)致腐敗的原因之一就是監(jiān)督缺失。要遏制公權(quán)力（包括相關(guān)公共利益部門的權(quán)力）的濫用，就要讓公權(quán)力在陽光下運行，減少公共事務(wù)的自由裁決權(quán)，推行政務(wù)公開，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)在陽光下運作。這樣，就能夠壓縮產(chǎn)生腐敗的可能空間，減少腐敗發(fā)生的機率。與此同時，加強法治建設(shè)，通過法律和法規(guī)來約束公共權(quán)力部門的權(quán)力獲取、組織和行使，建立對公共部門行為的制衡機制，明確規(guī)定“代理利益”的關(guān)系和內(nèi)容，便于社會公眾監(jiān)督。此外，必須引入公開和透明的內(nèi)外部監(jiān)督機制，包括官員個人財產(chǎn)、權(quán)力分配和運作過程、預(yù)算決算和司法的公開、以及媒體監(jiān)督與質(zhì)詢等一系列制度設(shè)計，擴大社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推行官員問責(zé)制。

提高政務(wù)信息的透明度。權(quán)力導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生的條件之一是信息不對稱。對于監(jiān)督者而言，信息不完整、數(shù)據(jù)不真實，就無法實現(xiàn)有效權(quán)力監(jiān)督。因此，要努力健全與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的制度約束機制，將公權(quán)力損害公民利益的信息與行為作為治理權(quán)力腐敗的主要內(nèi)容。哈耶克曾說過：壞的制度會讓好人作惡，好的制度能讓壞人從良。在約束市場經(jīng)濟下的“經(jīng)濟人”行為方面，制度約束比道德約束更加有效。因此，必須從制度約束的角度加強對腐敗現(xiàn)象的遏制，真正實現(xiàn)政府官員從“權(quán)力主體”向“責(zé)任主體”的轉(zhuǎn)變。

推進市場改革和完善信息公開，打破權(quán)力壟斷。權(quán)力的稀缺性和壟斷性，是腐敗滋生的土壤。因此，政府要大力推行資源配置的市場化，堅持市場化改革道路，盡可能使生產(chǎn)要素和稀缺資源通過市場機制進行配置。因此，我國要嚴格控制行政管制的權(quán)限范圍，消除政府與公眾之間的信息壁壘，增強政府信息公開的力度，增強行政管理的透明度，進而通過權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督有效治理腐敗。

（作者分別為中國青年政治學(xué)院教授，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心助理研究員）