基于政府利益行為的土地出讓市場(chǎng)博弈分析

陳荃　譚大璐

摘要：中央政府與部分地方行政部門在土地出讓市場(chǎng)上存在明顯的利益目標(biāo)差異。通過(guò)分析雙方各自的利益訴求，建立了土地出讓問(wèn)題上的利益博弈模型。基于博弈分析的結(jié)論，提出除了要使地方行政部門在被查處后所遭受的損失大大超過(guò)其違規(guī)得益外，還應(yīng)構(gòu)建更具效力的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制，才能改變目前土地市場(chǎng)的非正常局面。

關(guān)鍵詞：土地出讓；監(jiān)管；利益博弈；中央政府；地方行政部門

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0041-02

引言

近年來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)整體供求失衡，造成房?jī)r(jià)日益高漲，既嚴(yán)重制約了人民生活水平的提高，也阻礙了拉動(dòng)內(nèi)需政策的實(shí)現(xiàn)。究其供求失衡原因，表面上看是土地批租市場(chǎng)中存在著政府的絕對(duì)壟斷，但更深層次的原因是部分地方行政部門利益與中央政府利益之間存在巨大差異，導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策并不能在實(shí)際中得到切實(shí)貫徹。

在分稅制改革后，特別是2002年重新分配了財(cái)稅比例“中央大頭，地方小頭”之后，某些地方政府的財(cái)政收入逐漸捉襟見(jiàn)肘。面對(duì)日益增加的社會(huì)公共開(kāi)支，地方政府急需尋找新的收入來(lái)源。而中國(guó)現(xiàn)行土地制度的缺陷正好使得實(shí)行“土地財(cái)政”成為其增加財(cái)政收入“最好最快”的方式。例如，某些地方行政部門通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地來(lái)吸引投資，贏得稅收；高地價(jià)出售住宅用地，獲取巨額一次性土地出讓金，并帶動(dòng)物業(yè)稅和房地產(chǎn)稅激增；利用土地抵押貸款為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資等等。由于中央政府只擁有土地的名義所有權(quán)，土地的實(shí)際使用權(quán)和其他處置權(quán)更多地是被地方行政部門所把持。所以，一旦中央對(duì)于土地出讓的監(jiān)管力度不足，某些地方行政部門出于對(duì)財(cái)政收益和官員政績(jī)的追逐，必然會(huì)忽略它所代表的社會(huì)整體利益，狹隘地追求自身局部、短期的收益。

土地出讓問(wèn)題應(yīng)該如何加強(qiáng)監(jiān)管，如何在政策制定層面杜絕違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)？這需要首先分析博弈雙方各自的利益訴求。

一、土地出讓市場(chǎng)主體的利益訴求

（一）中央政府的利益分析

中央政府作為國(guó)民利益的代表，與國(guó)家利益有著高度一致性。中央政府會(huì)更多地從國(guó)家全局利益的角度出發(fā)，關(guān)注于GDP總量與質(zhì)量、宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、物價(jià)水平、居民福利水平、社會(huì)穩(wěn)定等。中央政府可以通過(guò)立法、規(guī)劃和指令性手段進(jìn)行干預(yù)，調(diào)控地租、地價(jià)（比如調(diào)整土地出讓金的首付比例等）、利率和稅收，以此保障土地的使用權(quán)權(quán)益并公平分配土地收益，確保土地市場(chǎng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）地方行政部門的利益分析

某些地方行政部門作為地區(qū)利益的代表，更多以“經(jīng)濟(jì)人”思維謀求地方利益最大化，看重本地區(qū)局部的、短期的利益目標(biāo)，如當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)率、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地收益對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)等。在土地市場(chǎng)中，地方行政部門除了一方面完成中央政府布置的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，如促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，上繳稅收，保障人民基本住房權(quán)利等，另一方面通過(guò)土地計(jì)劃、城市規(guī)劃、地價(jià)監(jiān)控等手段調(diào)控當(dāng)?shù)貙?shí)際土地供給數(shù)量、區(qū)位、結(jié)構(gòu)、價(jià)格，以獲得土地出讓金以及各種土地稅費(fèi)收益。此外，當(dāng)前對(duì)地方官員的評(píng)價(jià)是以當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)幅度為度量的，所以地方官員出于晉升考慮也有追求本地經(jīng)濟(jì)短期繁榮的極大動(dòng)力。

二、中央政府與部分地方行政部門的土地利益博弈

中央政府與地方各自利益訴求的不一致導(dǎo)致無(wú)法產(chǎn)生制度性均衡，雙方的非合作博弈在所難免。由于目前土地出讓市場(chǎng)的法律規(guī)范的不完善，中央對(duì)地方行政部門的監(jiān)管與約束仍主要靠國(guó)土監(jiān)管部門來(lái)完成，所以，本文主要分析代表中央利益的國(guó)土監(jiān)管部門與某些地方行政部門的之間的利益博弈。

（一）博弈的基本假設(shè)

本文提出了三個(gè)接近現(xiàn)實(shí)情況的經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)：a.地方行政部門是理性人，追求利潤(rùn)最大化，存在機(jī)會(huì)主義行為；b.信息不對(duì)稱或不完全情況下地方行政部門的違規(guī)行為有可能未被查處；c.代表中央政府的國(guó)土監(jiān)管部門是社會(huì)理性人，追求全社會(huì)的利益最大化。

（二）博弈模型的建立

（三）雙方博弈策略的選擇

在上述的一次純策略博弈擴(kuò)展式中，不存在納什均衡。在代表中央政府的國(guó)土監(jiān)管部門和地方行政部門都是理性人的假設(shè)前提下，進(jìn)一步研究他們?cè)诨旌蠎?zhàn)略下的行為選擇。

1.部分地方行政部門的最優(yōu)行為選擇

2.中央國(guó)土監(jiān)管部門的最優(yōu)行為選擇

三、結(jié)論與政策建議

根據(jù)上述混合博弈的分析，對(duì)于某些地方行政部門來(lái)說(shuō)，其違規(guī)或違法動(dòng)機(jī)很大程度上來(lái)源于在當(dāng)前制度環(huán)境下該行為所產(chǎn)生的、超出正常行為的得益遠(yuǎn)大于違規(guī)行為被查處后所受的損失。所以首先應(yīng)提高對(duì)違規(guī)行為的處罰力度，即增大地方行政部門違規(guī)行為被查處后所受的損失-E，并要做出具有實(shí)際效力的承諾行動(dòng)，增強(qiáng)其置信度。其次，降低地方行政部門違規(guī)行為的收益D，使某些地方行政部門由于無(wú)利可圖轉(zhuǎn)而自覺(jué)維護(hù)市場(chǎng)秩序。最后，提高監(jiān)管部門的工作努力程度，加大監(jiān)管和查處的頻率p1q1。

對(duì)代表中央的國(guó)土監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，其監(jiān)管行為的選擇或監(jiān)管績(jī)效很大程度上取決于監(jiān)管部門的激勵(lì)及約束機(jī)制。若某些地方行政部門違規(guī)而沒(méi)有被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門雖會(huì)在某種程度上聲譽(yù)受損，但地方違規(guī)行為的直接受害者是其他相關(guān)利益群體，國(guó)土監(jiān)管部門的切身利益損失并不大甚至還有好處（比如權(quán)力尋租）；再者，監(jiān)管部門即使查處了違規(guī)行為，并不能改變自身經(jīng)濟(jì)收益，因?yàn)楫?dāng)前監(jiān)管部門人員收入與其業(yè)績(jī)的優(yōu)劣并無(wú)直接聯(lián)系。因此，從理性人角度看，監(jiān)管部門的激勵(lì)程度相當(dāng)?shù)停▋H有精神層面上的激勵(lì)與約束）。所以，要激勵(lì)監(jiān)管部門履行職責(zé)就是要有效提高（g+h）的值。建議將監(jiān)管績(jī)效納入國(guó)土監(jiān)管人員的工作業(yè)績(jī)考核指標(biāo)中。若查處到某地方行政部門違規(guī)批地就按挽回的國(guó)家損失額度的一定百分比給予提成獎(jiǎng)勵(lì)，反之，若所監(jiān)管地區(qū)出現(xiàn)了違規(guī)事件就處以國(guó)家損失額度一定百分比的責(zé)罰。只有建立具有實(shí)際意義的激勵(lì)機(jī)制，才能使監(jiān)管部門的監(jiān)管有效。在激勵(lì)的同時(shí)，要給予監(jiān)管部門更大的監(jiān)管權(quán)力，并對(duì)監(jiān)管部門的人員實(shí)行垂直管理，以降低他們調(diào)查與處罰某些地方行政部門的成本。

結(jié)束語(yǔ)

在土地出讓市場(chǎng)中，中央政府與某些地方行政部門博弈的原因歸根結(jié)底是由于制度缺陷造成雙方利益訴求不同。要改變這樣的博弈局勢(shì)，短期來(lái)看是要調(diào)整地方行政部門違法用地的收益成本結(jié)構(gòu)，使其被查出后所受損失（下轉(zhuǎn)85頁(yè)）（上接42頁(yè)）值遠(yuǎn)大于違規(guī)得益值并進(jìn)一步激勵(lì)監(jiān)管部門加大對(duì)地方土地違法事件查處力度。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是要轉(zhuǎn)變地方行政部門經(jīng)濟(jì)上和政治上對(duì)短期逐利的“土地財(cái)政”路徑的依賴：一方面地方政府可嘗試發(fā)行地方債、市政債等債券，緩解財(cái)政壓力，另一方面需完善中央對(duì)地方行政部門政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，不唯GDP而論，增加社會(huì)滿意度等民生性指標(biāo)。這樣才能從根本上促使地方行政部門的利益目標(biāo)逐步向中央靠攏并最終一致，變雙方博弈為合作共贏。

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[責(zé)任編輯仲琪]