基于政府利益行為的土地出讓市場博弈分析

陳荃　譚大璐

摘要：中央政府與部分地方行政部門在土地出讓市場上存在明顯的利益目標差異。通過分析雙方各自的利益訴求，建立了土地出讓問題上的利益博弈模型。基于博弈分析的結論，提出除了要使地方行政部門在被查處后所遭受的損失大大超過其違規得益外，還應構建更具效力的監管激勵機制，才能改變目前土地市場的非正常局面。

關鍵詞：土地出讓；監管；利益博弈；中央政府；地方行政部門

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0041-02

引言

近年來，中國房地產業整體供求失衡，造成房價日益高漲，既嚴重制約了人民生活水平的提高，也阻礙了拉動內需政策的實現。究其供求失衡原因，表面上看是土地批租市場中存在著政府的絕對壟斷，但更深層次的原因是部分地方行政部門利益與中央政府利益之間存在巨大差異，導致宏觀調控政策并不能在實際中得到切實貫徹。

在分稅制改革后，特別是2002年重新分配了財稅比例“中央大頭，地方小頭”之后，某些地方政府的財政收入逐漸捉襟見肘。面對日益增加的社會公共開支，地方政府急需尋找新的收入來源。而中國現行土地制度的缺陷正好使得實行“土地財政”成為其增加財政收入“最好最快”的方式。例如，某些地方行政部門通過低價出讓工業用地來吸引投資，贏得稅收；高地價出售住宅用地，獲取巨額一次性土地出讓金，并帶動物業稅和房地產稅激增；利用土地抵押貸款為城市基礎設施建設融資等等。由于中央政府只擁有土地的名義所有權，土地的實際使用權和其他處置權更多地是被地方行政部門所把持。所以，一旦中央對于土地出讓的監管力度不足，某些地方行政部門出于對財政收益和官員政績的追逐，必然會忽略它所代表的社會整體利益，狹隘地追求自身局部、短期的收益。

土地出讓問題應該如何加強監管，如何在政策制定層面杜絕違規現象的出現？這需要首先分析博弈雙方各自的利益訴求。

一、土地出讓市場主體的利益訴求

（一）中央政府的利益分析

中央政府作為國民利益的代表，與國家利益有著高度一致性。中央政府會更多地從國家全局利益的角度出發，關注于GDP總量與質量、宏觀經濟的可持續發展、物價水平、居民福利水平、社會穩定等。中央政府可以通過立法、規劃和指令性手段進行干預，調控地租、地價（比如調整土地出讓金的首付比例等）、利率和稅收，以此保障土地的使用權權益并公平分配土地收益，確保土地市場良好運轉。

（二）地方行政部門的利益分析

某些地方行政部門作為地區利益的代表，更多以“經濟人”思維謀求地方利益最大化，看重本地區局部的、短期的利益目標，如當地GDP增長率、基礎設施建設、土地收益對財政的貢獻等。在土地市場中，地方行政部門除了一方面完成中央政府布置的各項經濟發展指標，如促進國民經濟增長，上繳稅收，保障人民基本住房權利等，另一方面通過土地計劃、城市規劃、地價監控等手段調控當地實際土地供給數量、區位、結構、價格，以獲得土地出讓金以及各種土地稅費收益。此外，當前對地方官員的評價是以當地GDP增長幅度為度量的，所以地方官員出于晉升考慮也有追求本地經濟短期繁榮的極大動力。

二、中央政府與部分地方行政部門的土地利益博弈

中央政府與地方各自利益訴求的不一致導致無法產生制度性均衡，雙方的非合作博弈在所難免。由于目前土地出讓市場的法律規范的不完善，中央對地方行政部門的監管與約束仍主要靠國土監管部門來完成，所以，本文主要分析代表中央利益的國土監管部門與某些地方行政部門的之間的利益博弈。

（一）博弈的基本假設

本文提出了三個接近現實情況的經濟學假設：a.地方行政部門是理性人，追求利潤最大化，存在機會主義行為；b.信息不對稱或不完全情況下地方行政部門的違規行為有可能未被查處；c.代表中央政府的國土監管部門是社會理性人，追求全社會的利益最大化。

（二）博弈模型的建立

（三）雙方博弈策略的選擇

在上述的一次純策略博弈擴展式中，不存在納什均衡。在代表中央政府的國土監管部門和地方行政部門都是理性人的假設前提下，進一步研究他們在混合戰略下的行為選擇。

1.部分地方行政部門的最優行為選擇

2.中央國土監管部門的最優行為選擇

三、結論與政策建議

根據上述混合博弈的分析，對于某些地方行政部門來說，其違規或違法動機很大程度上來源于在當前制度環境下該行為所產生的、超出正常行為的得益遠大于違規行為被查處后所受的損失。所以首先應提高對違規行為的處罰力度，即增大地方行政部門違規行為被查處后所受的損失-E，并要做出具有實際效力的承諾行動，增強其置信度。其次，降低地方行政部門違規行為的收益D，使某些地方行政部門由于無利可圖轉而自覺維護市場秩序。最后，提高監管部門的工作努力程度，加大監管和查處的頻率p1q1。

對代表中央的國土監管部門來說，其監管行為的選擇或監管績效很大程度上取決于監管部門的激勵及約束機制。若某些地方行政部門違規而沒有被監管部門發現，監管部門雖會在某種程度上聲譽受損，但地方違規行為的直接受害者是其他相關利益群體，國土監管部門的切身利益損失并不大甚至還有好處（比如權力尋租）；再者，監管部門即使查處了違規行為，并不能改變自身經濟收益，因為當前監管部門人員收入與其業績的優劣并無直接聯系。因此，從理性人角度看，監管部門的激勵程度相當低（僅有精神層面上的激勵與約束）。所以，要激勵監管部門履行職責就是要有效提高（g+h）的值。建議將監管績效納入國土監管人員的工作業績考核指標中。若查處到某地方行政部門違規批地就按挽回的國家損失額度的一定百分比給予提成獎勵，反之，若所監管地區出現了違規事件就處以國家損失額度一定百分比的責罰。只有建立具有實際意義的激勵機制，才能使監管部門的監管有效。在激勵的同時，要給予監管部門更大的監管權力，并對監管部門的人員實行垂直管理，以降低他們調查與處罰某些地方行政部門的成本。

結束語

在土地出讓市場中，中央政府與某些地方行政部門博弈的原因歸根結底是由于制度缺陷造成雙方利益訴求不同。要改變這樣的博弈局勢，短期來看是要調整地方行政部門違法用地的收益成本結構，使其被查出后所受損失（下轉85頁）（上接42頁）值遠大于違規得益值并進一步激勵監管部門加大對地方土地違法事件查處力度。但從長遠來看是要轉變地方行政部門經濟上和政治上對短期逐利的“土地財政”路徑的依賴：一方面地方政府可嘗試發行地方債、市政債等債券，緩解財政壓力，另一方面需完善中央對地方行政部門政績評價體系，不唯GDP而論，增加社會滿意度等民生性指標。這樣才能從根本上促使地方行政部門的利益目標逐步向中央靠攏并最終一致，變雙方博弈為合作共贏。

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[責任編輯仲琪]