我國民間資本進入銀行業的制度演進邏輯

敏伊貞　杜司贏

【摘要】我國一直通過銀行業尤其是四大國有銀行控制著最為重要的金融資源，而近年來社會對于要求設立民營銀行的呼聲也在不斷高漲，如何理解民間資本在銀行業中的定位？設立民營銀行的時機是否已經到來？本文就此從制度演進的視角給出了相應的解釋。

【關鍵詞】民間資本銀行業國家效用函數漸進改革

在我國，以銀行為主導的金融部門一直以來是國有及國有控股企業發展的堅實后盾，長期以來為國有資本所壟斷。然而，自1992年我國確立社會主義市場經濟體制的改革目標以來，另一股資本力量——民間資本陡然崛起，而這股力量也在逐漸地向銀行業滲透，那么這種滲透是如何發生的？滲透的方式和未來的演變又是如何？

一、我國銀行業制度變遷與民營經濟發展歷程的回顧

以1978年為起點，可以將銀行業的改革劃分成四個階段，將民營經濟的發展劃分為三個階段（見下表1）。

改革開放以來，民營經濟突飛猛進式的發展使得民間資本不斷壯大，并已成為促進經濟發展、調整產業結構、繁榮城鄉市場、擴大社會就業的重要力量（丁平，2010）。根據全國工商聯的調查，民間資本對中國GDP的貢獻已經超過60%，企業數量占全國的70%以上，85%以上的城鎮新增就業崗位、90%以上的農村轉移就業源于民營經濟（王元龍，2011）。圖1顯示了1980年到2009年間我國全社會固定資產投資情況，國有經濟所占比重已從82%下降到31%，而民間資本所占比重已從13%上升到24%，毫無疑問民間資本已經成為促進我國社會經濟發展的主要動力。

資料來源：《中國統計年鑒》

在銀行業，以四大國有銀行為例，由于長期受傳統計劃經濟體制的影響，管理體制、經營理念等方面曝露了越來越多的弊端，已無法適應日益深化的市場經濟和國際金融市場的激烈競爭。巨額的呆賬壞賬、產權主體缺位、壟斷低效率等問題都迫切要求進行國有商業體制的改革——引入多元主體、完善治理結構、充實資本金等。一方面，巨大的民間資本需要尋找逐利的渠道，而銀行業無疑是其青睞的對象，另一方面銀行體系需要引入全新的民營主體才能真正引入競爭，運用體制外的力量加速國有銀行的改革和銀行業整體實力的增強（徐滇慶，2002）。“新36條”的出臺以及四大國有商業銀行陸續進行的股份制改革似乎證明了這一點。然而根據2010年四大國有銀行前十名股東持股情況，不難發現經過股改后的四大國有商業銀行的經營控制權仍牢牢掌握在國家手里，民間資本除了充當為銀行體系提供“新鮮血液”的功能以外并沒有其他的作用，即沒有參與管理與決策的權力，更不用說與現有的銀行體系構成競爭的局面。那么為什么要把民間資本排除在控股的行列之外？只允許民間資本走資本準入（即入股）的道路，而不是機構準入（設立民營銀行）呢？

二、國家效用函數下的制度選擇

諾斯指出，統治者或國家提供博弈規則（即制度）都有雙重目的：“一是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則，這能使統治者的租金最大化。二是在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加。”然而，這兩個目標之間又存在著矛盾：第二個目標包含一套能使社會產出最大化而完全有效率的產權，即只有在有效率產權的基礎上才能使社會產出最大化，而第一個目標是企圖確立一套基本規則以保證國家自身收入的最大化（王清星，2006）。如圖2，國家是選擇oa>ob，還是oa

資料來源：思拉恩·埃格特森，新制度經濟學（1996）

國家不僅是最重要的主體，且國家的選擇始終影響到下層結構的成本和收益預期。國家作為一個理性經濟人，其并不是完全依照制度均衡與否和需求的大小來決定是否進行制度創新，而是在有限理性的條件下，追求自身效用最大化，因而金融制度的供給仍取決于國家效用函數中的成本收益分析，即取決于金融制度安排給政府帶來的成本與收益的比較（王睿，2004）。國家直接控制金融的收益主要是兩個：一是有金融的稅收貢獻和經營收益；二是過渡階段國家通過其控制和影響力對國有經濟的金融支持。國家直接控制金融的成本主要有四個：一是支付的信息和監控成本；二是國有金融組織相對增多的經營費用；三是低效率配置金融資源的損失；四是增多的不良資產損失（林波，2000）。根據上述的分析，可以將國家在金融方面的效用函數表示為：

x1代表國家直接控制金融獲得的凈收益，P代表直接控制金融的收益（上述提到的兩種收益），C代表控制金融付出的成本（上述提到的四種成本），x2代表金融資源配置效率，x3代表金融安全或金融穩定，x4代表經濟增長和就業等宏觀結果。其中，x1是國家的直接收益（短期收益），x2、x3、x4為間接收益（長期收益）。此外，該效用函數還存在意識形態、產權安排等約束條件（對約束條件在此不做具體分析）。

根據效用函數，我們可以做以下分析：

第一，在改革前，為了保持漸進式改革中制度變遷的連續性和穩定性，在財政收入占國民收入的比例逐年下降的情況下，國家建立起具有壟斷性產權的國有銀行，動員分散的民間金融資源對國有經濟進行支持（張杰，1998）。這種平穩過渡的意義非常重大，如果以體制內產出的犧牲來換取體制外產出的增長，那么這種增長是不能夠持續的，必將造成經濟發展的停滯和社會的癱瘓。另一方面，在金融發展的外部環境還沒有完善之前，民營銀行的大量涌現是不必要的，因為民營銀行的成長對于提高“金融資源配置效率”所起到的作用相對于“金融安全”來說還是有限的（思拉恩·埃格特森，1996）。同時，國家通過壟斷金融資源索取金融剩余，實現了自身效用的最大化。

第二，隨著改革的進行，從國家自身的效用來看，控制金融資源帶來的成本——收益發生了明顯的變化。一方面，國有企業的產出占國民經濟總產出的比重不斷下降，而民營經濟的比重正在不斷攀升；另一方面，國家為控制金融資源的成本付出也越來越大。同時，x2，x3，x4這些間接收益的變量正在納入國家的考慮范疇，因而必須在短期收益和長期收益之間尋找新的均衡點，結果就是放棄一部分金融控制權，引入新的民營主體來提高金融資源的配置效率。值得一提的是，國家的這種讓位是有限度的，相較于犧牲控制權和安全，國家更愿意犧牲效率，這也是設立民營銀行處處碰壁的原因。

三、漸進改革：從有限準入到開放準入

中國金融制度變遷的要害既不是直接改變國有金融制度的產權結構，也不是由國家建立金融市場，而是激勵足夠多并有交易能力的新金融產權形式的產生（張杰，1998）。只有當這一情況時，金融資源的配置效率才能達到帕累托最優（見圖3）。

圖3金融資源配置效率的變化過程

圖3中，R1和R2代表兩種既定的金融資源，U1、U2、U3代表不同金融資源配置效率下社會效用的無差異曲線，U3也代表帕累托曲線。PP曲線代表生產可能性邊界。金融資源的配置起始點是A點，表明政府壟斷下的金融資源配置的低效率和低效用。隨著金融改革的進行（主要是國有銀行產權結構的優化），金融資源配置點從A點移到B點，并與PP曲線相交。B點位于U2曲線說明該配置下社會效用有所提高，B點也在PP曲線上，說明國有銀行的效用和收益實現最大化，也就是國家租金實現最大化，但仍未能達到帕累托最優。只有當非國有銀行進入且與國有銀行形成有效競爭時，金融資源的配置效率才肯可能在C點（U3曲線和PP曲線的切點），實現帕累托最優（段衛平，2002）。也就是說，國家對于x1、x2、x3、x4這四個效用變量的偏好順序必將發生變化，即由對于短期利益的追求（x1），轉向對于間接利益（x2、x3、x4）的追求。“在與更有效率的鄰邦相處的情形下，相對無效率的產權將威脅到一個國家的生產，統治者面臨著或者滅亡或者修改基本所有權結構以使社會降低交易費用和提高生產效率”（諾斯，1980）。因此，設立民營銀行、引入多元競爭主體將成為必然的趨勢。

諾斯、韋伯、溫加斯特等人在《有限準入秩序：發展中國家的新發展思路》一文中提出了“有限準入秩序”與“開放準入秩序”這兩個概念來歸納社會秩序。有限準入秩序通過限制競爭、創造租金來進行，而開放準入依賴開放和競爭。有限準入社會的穩定，來源于統治聯盟中的個人和團體克制暴力沖突的愿望，這樣的制度通過各種限制來制造租金，從而維護和平。他們不僅僅是為利益集團服務，更深層的作用是控制社會的暴力沖突。競爭、開放和自由市場的引入可能破壞維護社會穩定的租金創造機制，威脅現有社會秩序的基礎，并帶來暴力泛濫的危險。有限準入向開放準入演進有個轉軌過程，首先，在有限準入社會內，有可能建立成熟型的有限準入制度，在精英階層內部先出現非人格化的交易。其次，統治聯盟逐漸發現，非人格化教義的拓展有利于自身的利益，由此逐漸擴大準入的范圍，轉軌過程因之啟動。因此，在我國，金融部門的穩定性和高額國民儲蓄是支撐中國漸進式轉軌的基本力量，然而其背后的決定因素卻是國家控制力（王曙光，2004）。假如不存在國家對金融部門的強大控制能力，則在分權化和市場化改革的基礎上，地方力量和擁有自身私人收益的國有銀行便會依照自身利益最大化的行為模式而行事利用逐步獲取的信貸配置權利把信貸資金配置到更符合自身利益的方向，非國有部門就會比國有部門在獲取信貸資金上更具有比較優勢，從而難以保證對國有部門的金融資源供給，導致體制內產出的下降（錢穎一，1995）。所以，政府保持對金融的實際控制力是中國金融制度變遷的主要原則，在國有金融體制改革沒有取得實效性進展之前，非國有金融安排在制度變遷過程中的作用有限（段銀弟，2003）。

參考文獻

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