實施環境績效審計面臨的問題與對策

周婕崢

摘 要：隨著環境保護工作的開展，環境績效審計作為改善環境管理、提高環境管理績效的工具，已引起政府相關部門和學術界的高度重視。結合河南省焦作市建設中原經濟區經濟轉型示范市的建設規劃與環境績效審計的現狀，分析了中國實施環境績效審計面臨的問題，并針對性地提出實施環境績效審計的對策。

關鍵詞：環境績效審計；評價標準；對策；河南省焦作市

中圖分類號：F239.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0099-02

引言

進入21世紀以來，環境問題受到了世界各國的高度關注。作為發展中國家，中國面臨著經濟發展和環境保護的雙重壓力，要實現經濟增長方式的轉變，推行循環經濟，實現可持續發展，實施環境績效審計勢在必行。

焦作市位于河南省西北部，經濟社會發展水平位于全省前列，2009年全年焦作GDP 1 116億元，人均GDP 32 640元，位居河南省第二位。焦作市工業、農業、旅游業發展基礎較好，城鎮化發展較快，資源枯竭型城市轉型發展成效明顯，在中原經濟區建設中具有重要地位。2012年2月，被河南省政府確定為建設中原經濟區經濟轉型示范市。為實現建設中原經濟區經濟轉型示范市的目標，就環境審計而言，僅借助常規的環境合規性和財務審計是不夠的。環境績效審計作為改善環境管理、提高環境管理績效的工具，已引起政府相關部門和學術界的高度重視。分析制約環境績效審計發展的因素，制定相應對策，促進環境績效審計的順利實施，對焦作市建設中原經濟區經濟轉型示范市具有重要的意義。

一、環境績效審計的現狀

在中國，環境審計的重點集中在環保資金財務收支和合規性審計上，但近年來正向環境污染治理項目和生態環境建設工程的績效審計方向發展。審計署近年來組織了較多的環境審計項目，如青藏鐵路、退耕還林試點工程、天然林資源保護工程、“三河三湖”水污染防治、黃河流域水污染防治等到一系列環境審計項目。環境審計在審查和評價政府和企業事業單位的環境管理系統以及在經濟活動中產生的環境問題和環境責任方面初見成效，有效地保護了當地的生態平衡。同時，審計署也初步進行了環境績效審計的探索性實踐，如對“三河三湖”項目開展了環境績效審計，并取得了一定的成果。

河南省自2008年首次將環境效益列入審計項目，除此之外，對大中型水庫移民后期扶持資金是否到位，土地開發整理資金使用情況、農村沼氣建設資金使用情況等也進行了全面審計調查，河南省環境審計取得了初步發展。但是環境審計主要涉及環境財務審計和環境合規性審計，績效審計較少涉及。2010年河南省審計廳提出，著力構建多元資源環境審計格局，全方位擴大資源環境審計領域，希望通過審計手段應對當前人均自然資源短缺、環境污染等問題，促進全省經濟社會的可持續發展。在2012年發布的焦作市建設中原經濟區經濟轉型示范市總體方案中明確指出，強化環境綜合整治，加大節能減排力度，發展循環經濟，構建生態網絡框架，推動經濟由資源能源依賴型向循環綠色低碳型轉變，全面增強可持續發展能力。

二、實施環境績效審計面臨的問題

1.社會公眾的環保意識淡薄，環境績效審計意識薄弱。《中國公眾環境意識調查》（2007.12）報告指出，經過長期以來相關環境科學以及環境保護的宣傳，社會公眾初步接受了基本的環境科學知識。但總體來看，目前社會公眾對環境保護意識的認知總體呈現高知曉率與低正確率并存的狀態，其中就包括對于環境審計方面的理解錯誤，而對環境績效審計更是一知半解。

2.環境績效審計的效益具有滯后性。河南省作為一個發展相對落后的農業大省，既不能為了經濟發展犧牲環境，也不能為了保護環境而放棄經濟發展。如何在環境和發展之間求得平衡，已關系到可持續發展和構建和諧社會目標的實現。環境保護是一項復雜的系統工程，環境質量的改善也需要一個長期的過程，政府環境審計項目的效益表現為經濟效益的間接性和滯后性。比如退耕還林試點工程，不能僅憑退耕還林的具體范圍、面積增加了，森林覆蓋率提高了，就簡單地評價項目的效益；要從整體、全局角度去評價，可以分別從生態效果、社會效果、經濟效果三個方面對退耕還林工程的有效性進行分析。生態方面主要看退耕還林工程是否使空氣質量得到凈化，水土流失得到治理以及沙塵天氣是否減少；社會影響方面主要看退耕還林工程是否對勞動力及就業有一定的影響，是否促進產業結構調整；經濟方面主要看退耕區的農戶收入變化情況，畜牧業的發展情況，以及對糧食產量的影響等。僅憑幾個指標無法對退耕還林工程進行綜合的客觀評價，而且有的項目的效益可能需要幾年或十幾年才能有所體現，比如退耕還林、天然林保護，應該說短期內是不能產出直接效益的，經濟林在造林后十年才開始有收益，有的則需要十五至二十年左右才會有收益。審計人員難以評價項目的效益。同時這些項目很難獲得審計證據，尤其是定量化的證據，當然，發表審計意見的難度比財務審計要大得多。

3.缺乏統一的環境績效審計評價標準。環境績效審計涉及水環境、大氣環境和土壤環境等各個方面，每個方面又涉及很多內容，涉及的評價標準有水環境保護標準、大氣環境保護標準、土壤環境保護標準、環境噪聲標準、核輻射與電磁輻射環境保護標準、生態環境保護標準等。其中水環境保護標準包括水環境質量標準和水污染物排放標準兩大類，水環境質量標準具體有地表水環境質量標準、海水水質標準、地下水質量標準、農田灌溉水質標準等；水污染物排放標準涉及醫療機構水污染物排放標準、啤酒工業污染物排放標準、城鎮污水處理廠污染物排放標準等。除了全國統一的國家環境保護標準，各省依據國家標準根據各省省情還制定了各種地方標準，包括標準文本和征集意見。

4.基層審計機構有待完善。基層審計機關環境績效審計常設機構有待完善。目前，河南省審計廳負責環境績效審計的部門主要是農業與資源環保審計處，地市級審計局（比如焦作市審計局）負責環境績效審計的部門是農業與資源環保審計科。而在各縣級審計機關中，無對應的環境審計責任部門。基層審計機關人員除參加過環保系統組織的環保資金財務收支審計外，很少涉及環境績效審計，在參與省廳組織的環境績效審計時，往往是從各科室抽調人員臨時組成，環境績效審計隊伍不夠穩定、不夠專業。

三、實施環境績效審計的對策

1.提高社會公眾對環境績效審計的認識。實施環境績效審計，首先要提高人們對環境績效審計重要性的認識。政府部門應調動社會各界做好環境保護的宣傳與教育，提高全民環境保護意識和環境危機感。要通過多種形式對環境績效審計進行宣傳，如開展專業培訓班、通過各種媒體宣傳等，讓社會公眾了解、關心并支持環境績效審計。全民環境保護意識的提高、民眾的積極參與等都會為環境績效審計創建良好的審計環境。

2.拓展環境績效審計的范圍。各級審計機關要緊密結合本地實際，逐步將審計范圍從土地資源和水環境審計擴展到海洋資源、森林資源、礦產資源、生態環境建設、土壤污染防治、固體廢物和生物多樣性等領域。焦作市建設中原經濟區經濟轉型示范市總體方案中指出，加強資源節約和環境保護，增強可持續發展能力支撐。在加強污染防控方面提出要加大區域內黃河、海河等重點流域水污染防治力度，率先探索跨流域、跨區域污染聯防聯控、跨界防治機制，推動建立海河上游、沁河流域生態補償機制。在構建良好生態網絡方面提出要推動林業生態向縱深發展，構建“一區”（南太行山地生態區）、“兩帶”（沿黃生態涵養帶、南水北調中線景觀帶）、“三網”（道路林網、河渠林網、農田林網）生態構架。推進黃河濕地國家級自然保護區、太行山獼猴國家級自然保護區建設，加快礦區生態治理、農村土壤修復，打造城市水系生態走廊，建設生態園林城市，創建國家森林城市。這些都將成為環境績效審計的覆蓋面。

3.構建完善的環境績效審計標準體系，提煉經典審計項目的經驗。雖然環境績效審計涉及的環境標準繁多，環境標準不夠完善，但是一些相似項目的標準是可以借鑒的。比如，水環境質量標準中的地表水環境質量標準，具體規定了應從哪些方面進行評價，評價時選取哪些指標以及各種指標所占權重等，類似項目評價過程中可以借鑒，當然借鑒時要根據項目實際情況對指標的選取和各指標的權重進行調整。同時，可以借鑒國外環境績效審計的經驗，結合中國環境效益審計的實際，逐步建立環境績效審計標準體系。焦作市審計部門在具體的審計項目上，可以借鑒INTOSAI對水資源、可持續發展和生物多樣性、漁業、森林、可持續能源和溫室氣體變化等審計規范的做法，建立具體環境項目績效審計的規范，并提煉推廣經典審計項目的經驗，使環境績效審計走上規范化、制度化的道路。

4.不斷創新審計方式與方法。首先，要根據環境保護具有跨行政區域的特點，組織相關審計機關和協調相關主管部門積極開展合作審計，促進跨行政區域環境問題的解決。比如海河流域水污染防治需要北京、天津、河北、河南、山西和山東等省市聯合審計，并建立協商機制。其次，由于環境項目的效益具有滯后性，對于關系國計民生的重大資源開發利用和環保工程項目、重大資源環境管理政策措施和戰略規劃等（如國家大江大河及湖泊治理規劃、退耕還林工程和節能減排政策執行），要積極采取跟蹤審計，確保國家重點建設項目得到順利實施。最后，要積極運用信息技術與方法。為此要積極探索使用行業主管部門已有的監測、測量技術方法（如全球衛星定位系統（GPS）和環境質量監測技術等）以及其他監督檢查手段與方法（如排污費核定和污染物減排核算辦法等）。通過與環保、林業和水利等相關行業主管部門的合作，建立技術方法規范，克服環境績效審計的主要技術障礙。

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[責任編輯 陳丹丹]c