小產權房背后的利益博弈及其治理

喻小倩　霍曉妮

【摘要】文章通過對小產權房治理過程中涉及到的主要利益主體政府、開發商、村民和購房者之間的博弈分析，結果表明在長期的利益博弈下，禁止或者“叫停”小產權房都不能夠促使相關利益者的經濟收益增加。小產權房的規范和政府的職能轉變等是當前需要重點研究并解決的關鍵問題。

【關鍵詞】小產權房 利益 博弈

小產權房現象是目前我國政府和社會公眾都非常關注的熱點和難點問題。所謂小產權房是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由村集體頒發。小產權房是一個“尷尬”的存在，政府嚴格制止這類商品房的開發建設，不允許城里人到農村購買小產權房和購買農民的住房，但是小產權房依然勢如破竹地發展。圍繞小產權房產生的各種紛爭均與各方利益主體之間的利益矛盾、沖突直接相關。

小產權房產生的原因

小產權房源于中國土地制度的不完善。小產權房是中國特有的現象，它產生的根源是我國的城鄉二元土地制度。我國法律規定城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，都屬于農民集體所有（除由法律規定屬于國家所有的之外）。農村集體土地在土地一級市場是不能直接進行交易的，即農村集體所有的土地如果要建成商品房并對外進行出售，需要經過一系列嚴格的程序，首先必須先經過國家征收，把集體土地轉變成為國有土地之后，再出讓給開發商，開發商需向國家繳納一定的土地出讓金和稅費之后，才能被允許建設房屋并出售給購房者。而在這一過程中，國家以低價征用集體土地，高價出讓，從中獲取高額地租，嚴重損害了集體農民的利益。在這種情況下，集體土地的所有者為了更大的利益，寧愿違背國家法律規定，私自在自己擁有的土地上建設商品房并出售給他人，所謂的小產權房就由此產生了。

小產權房興起于市場的選擇和政府監管不夠。小產權房屢禁不止的原因一方面是因為商品房價格居高不下，普通市民們的收入和房價不成正比，對城市房價可望而不可及。在這種情況下，成本相對低廉的小產權房就有了廣闊的市場發展空間。再加上政府建設經濟適用房、公租房、廉租房等社會保障性住房供應明顯不足，小產權房存在廣大的市場空間。客觀上講，小產權房市場能夠如此繁榮，是由于鄉鎮政府在全國各地房地產暴熱的情況下進行土地違法買賣，這一方面主要是利益驅使所致，另一方面在一定程度上與相關部門制止不力有很大關系。

利益導致小產權房的不斷激增。從開發小產權房獲得利益的人除了開發商以外，還有當地的鄉政府和村民。出售小產權房不僅可以大大增加村民的收入，而且也可以同時為鄉政府帶來巨大的財政收益，所以開發商、當地政府以及村民彼此之間存在共同的目標，為了不斷追求彼此自身利益的最大化，而甘愿冒險建造小產權房。

小產權房各方利益主體的博弈

小產權房現象的實質在于各方利益主體對土地增值收益分配的博弈。與小產權房相關的利益主體眾多，主要包括地方政府、開發商、村民、購房者等。小產權房牽涉多方利益，但受最大影響的是村民和地方政府。政府擁有行政權力，能代表國家行使土地所有權，可直接從村民那里征用土地，而且價格非常低，隨后再以高價賣給開發商，從中牟取巨額利益；但村民卻希望能夠控制土地的使用權，從土地的增值中獲得一定的利益。這種反差就形成了地方政府與村民的利益沖突，從而導致二者陷入了“囚徒困境”。

用博弈方法分析困境時有三個基本前提假設：第一個基本前提假設是理性人假設，即購房者、村民、政府和開發商都有各自的目標—追求自身物質利益的最大化；第二個基本前提假設是完全信息假設，也就是購房者、村民、政府和開發商都擁有小產權房的完全信息；第三個基本前提假設是政府的行動策略有兩種，即允許和不允許小產權房的出現，村民的行動策略也有兩種，即開發和不開發小產權房。（見表1）

表1 不同行動策略下的結果

當地政府和村民在雙方博弈過程中，所采取的不同行動策略組合的得益是不同的，即他們二者對不同策略下的結果的偏好是不同的。假設如果得益越多，越喜歡，那么村民的“偏好”取向：合作>沖突>妥協>遵守，地方政府的“偏好”取向：遵守>沖突>合作>妥協。我們可以用1～4這個范圍的得益去代表各個博弈角色的“偏好”。（見表2）

表2 各方利益得益偏好

根據雙方不同偏好取向得益展開博弈（見表3），利用全面的嚴格的優勢策略來分析，即無論對方采取何種策略，一方采取這個策略總比采取任何一種別的策略都要好。對政府來說，如果村民選擇的行動策略為開發時，地方政府選擇行動策略為允許，此時的得益為2，選擇不允許時的得益為3（即允許得益<不允許得益）；如果村民選擇的行動策略為不開發，地方政府選擇行動策略為允許，此時的得益為1，選擇不允許的得益為4（即允許得益<不允許得益），因此，對地方政府而言，不管村民選擇何種策略，地方政府采取的最優策略都是不允許小產權房的出現。對村民來說，如果地方政府選擇的行動策略是允許，村民選擇的行動策略為開發，此時的得益為4，選擇不開發的得益為2（即開發得益>不開發得益）；若地方政府選擇的策略為不允許時，村民選擇的行動策略為開發，此時的得益為3，選擇不開發的得益為1（即開發得益>不開發得益），因此，對村民而言，不管地方政府選擇何種策略，村民采取的最優策略都是開發小產權房。因而在上述這個博弈過程中的納什均衡解是（地方政府，不允許；村民，開發；結果：沖突）。

表3各方博弈收益矩陣

該結局中地方政府是不允許小產權房出現的，主要有兩個方面的原因：一是規范管理的需要。即認為小產權房的違法建設擾亂了城市規劃和建設的管理秩序，對法律法規造成了沖擊，并且其本身就存在一定的安全管理盲區。為了維護法律的莊嚴性，保證城市建設的安全，規范建設管理，必須加強對它的治理。二是減少了財政收入。對于地方政府而言，隨著土地價格越來越高，地方政府在土地的壟斷供應、土地儲備、土地征用、“不飽和供地”以及土地出讓的統一招拍掛這條價值鏈上所獲得的利益也越來越多。小產權房的開發建設越過了政府的征地和監管程序，直接由鄉鎮村或開發商開發，這樣就使政府喪失了賺取征地和出讓土地差價的機會，地方政府的各項預期可得利益也由此化為泡影。如果沒有更好的財政來源替代這種方式時，小產權房禁令松動的可能性不大。

農民開發小產權房主要是因為農村土地的所有者是農民集體，他們都希望集體土地的價值能夠得到充分顯現。為追求自身所得利益最大化，集體土地的所有者往往愿意冒險違規出讓、轉讓或者出租土地。在這種情況下，農民建造和銷售小產權房不失為一種簡單、便捷的增收方法。如果地方政府全面禁止小產權房的建設并對其加以查處，強制性地對村民進行征地，這是需要付出高昂的談判成本的，而且會在一定程度上引起社會的不穩定，并且村民為追求自身利益的最大化而逃避政府的查處也是需要付出成本的，導致了效率的下降。這就反映出目前要解決我國小產權房問題困難重重。

小產權治理的思考

通過對小產權房治理過程中涉及到的主要利益主體的博弈分析，結果表明在長期的利益博弈下，禁止或者“叫停”小產權房都不能夠促使相關利益者的經濟收益長期增加。其規范和政府的職能轉變等是當前需要重點研究并解決的關鍵問題。

一是加快農村土地產權制度改革，明確農村集體土地產權的主體，構建農民土地財產權利體系，以土地使用權為核心，建立合理的農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制。改革現行土地征收制度，保護農民土地財產權益。二是強化監管促進房地產市場健康有序發展，高房價是小產權房大行其道的根本原因，要調控房價讓老百姓買得起房。供給上加強對房地產市場供應的控制，需求上引導人們合理消費、抑制投機，并維護房地產市場秩序。各級地方政府必須扭轉依靠土地財政過日子的局面，降低土地出讓金，加大樓盤的供應力度，適當調低普通商品住房的稅率來讓利于民，壓低過高的房地產價格，健全城市住房保障系統，加大經濟適用房、廉租房等具有保障性用房的供應，進一步促進土地制度的改革。三是規范政府職能和行政權力，提高土地違規成本，包括規范農村基層干部的權力運行、明確地方政府和有關部門的責任、重視人民群眾和社會輿論監督等。

（作者單位分別為：重慶工商大學融智學院，太原科技大學；本文系重慶工商大學融智學院人文社會科學資助項目，項目編號：20127002）