城市基礎設施建設引資經驗及策略研究

程立茹　高懿

【摘要】隨著我國城市化進程的不斷推進，基礎設施建設面臨著資金和技術的雙重挑戰。在城市基礎設施建設領域應該加強吸引外資的力度。在交通運輸系統、郵電通訊系統建設方面應該推進債券型外資引入，在生態環境保護設施和防災系統建設方面應該推進“技術型”外資引入，在供水系統、能源動力系統方面應該推進“管理型”外資引入。

【關鍵詞】城市化 基礎設施 吸引外資

改革開放30多年來，我國成為城鎮化率增速最快的國家之一。城鎮化率從1980年的19.4%增加到2011年的51.27%。2011年末，中國大陸城鎮人口69079萬人，鄉村人口65656萬人，數量首次超過農村人口。根據《全國城鎮體系規劃（2005～2020）》，到2020年，全國總人口將達14.5億，城鎮人口達8.1～8.4億，城鎮化水平達56%～58%。城市基礎設施主要主要包括交通系統、能源系統、供排水系統、郵政通訊系統、生態環境保護系統和防災保障系統。研究表明，每增加一個城市人口，城市基礎設施新增投資最保守估計需要9萬元。按此比例，為了容納未來幾年中國城鎮人口的增長，城市基礎設施建設還需要投入13.5萬億左右。中國的城市化進程對城市基礎設施領域提出了巨大的資金需求。

在當前我國地方融資平臺債務受到嚴格限制、央行加大銀行貸款額度控制的宏觀調控背景下，城市基礎設施建設資金面臨較大的融資壓力。在城市基礎設施建設加強吸引外資的力度的同時引進先進的城市建設技術，這將是我國應對城市基礎設施資金、技術雙重挑戰不錯的選擇。

各國城市基礎設施建設引入外資經驗借鑒

英國：外資引入的PFI模式。為了進一步解決城市基礎設施建設的資金缺口問題，英國政府在20世紀90年代初開始實施城市基礎設施投融資體制的改革。改革的核心內容是將原由公共部門所提供的服務、公共建設及營運委托給民間來做，政府變成公共服務購入者的角色。英國前財政部長拉蒙將這個概念的具體化命名為PFI，意為“民間主動融資”。外資進入英國基礎設施領域主要就是通過PFI模式參與競標。在PFI運營模式下，政府并不買入公共設施等固定資產，而是最終購買由這些固定資產產出的公共服務。在外資問題上，英國的態度是一視同仁，不強調區別內資或者外資，給予外資充分的國民待遇。除了一些關系到國家安全，如國防、金融保險、核能等相關領域外，英國政府對外資進入本國各個行業經營采取全部放開的態度。在基礎設施的建設領域，不區分外資與本國私人資本是英國最大的特點。

美國：通過地方市政債券吸引外資。美國信奉自由經濟哲學，認為市場能解決的問題政府絕不干預。在這一原則指導下，盡可能由民間資金提供基礎設施服務，政府在其中的作用是宏觀規劃控制與查漏補缺。美國基礎設施建設的特點是使非盈利性基礎設施的建設和運作盡可能的市場化，從而通過市場力量提升基礎設施建設的效率和投資力度。美國的州政府和地方政府在開展城市基礎設施融資工作方面發揮了很大作用。比較有特色的是市政債券在美國城市基礎設施建設中成為一種主要的融資工具。由于有政府信用的保證，市政債券融資成本比較低，市政債券幫助美國基礎設施建設吸引了大規模、低成本的社會資金。美國地方政府發行債券的方式非常靈活，針對自身償債能力確實有限的城市基礎設施建設項目，可以采取各種方式提升項目收益后再發行市政債券。美國的市政債券對國內外投資者平等開放，外國投資者可以根據自己的需要自由選擇投資品種，購買市政債券的外國投資者為相關的基礎設施項目提供了所需的建設資金。因此，憑借全世界最發達的資本市場，資產證券化和債券化成為國外資本服務于美國基礎設施建設的主要途徑。

新加坡：打造優越投資環境引入外資。新加坡政府把利用外資從單純引進轉向與優化本國的產業結構相結合，使其外資政策日臻完善化、具體化、透明化，并以法律形式加以保證。國際投資者認為，新加坡之所以能成功地引進和利用外資進入基礎設施的各個領域，其重要原因是創造了一個優越的投資環境。新加坡政府有專門機構向跨國公司的子公司授予“營業總部”，對有總部地位的在新子公司僅征收10%`的所得稅（一般子公司為31%），可見其優惠政策力度仍然在加強。新加坡政府所屬外資管理機構較為精簡，辦事效率很高，對外資普遍實行國民待遇，允許外國投資者自由匯出資本、利潤和股息。各種投資政策均以法律形式固定下來，以切實保護投資者的利益。為此，外商幾乎都認為新加坡是一個投資天堂，在新加坡投資“機會最大、風險最小”。

德國：前期規劃、法制化與國民待遇。德國城市基礎設施建設的投融資活動具有兩個重要的特點。一是強調各種政策制度的法制化。二是通過具有前瞻性的前期規劃確保基礎設施建設的合理性。德國政府在城市基礎設施建設方面極具戰略眼光和前瞻性，政府長期規劃的周期可長達十年。德國對外國資本進入本國各類產業基本持國民待遇的態度，在稅收和投資激勵方面保持與德國企業的同等待遇。德國的各種經濟和投資促進措施均通過法律形式規范下來，雖然沒有哪部法律法規專門針對外國資本制定，但由于能夠享受到國民待遇，外國投資者非常認同這種公平的競爭環境，投資德國的積極性非常大。在吸引外國資本進入方面，德國政府通過投資宣傳機構推進海外資本的對德投資。德國政府在20世紀70年代專門成立了德國各新州工業投資公司，負責為德國東部地區引進投資。1998年德國又成立了科佩爾投資公司，負責從整體上宣傳德國以吸引外資進入德國。

不同類型城市基礎設施建設的外資引入政策

交通運輸系統、郵電通訊系統建設：推進債券型外資引入。交通運輸建設的特點是資金需求量巨大，緩解資金壓力是引進外資的主要目的。在交通運輸建設方面可以借鑒美國外資引入經驗，大力發展債券融資。目前國內發行帶有“市政債券”性質為軌道交通建設融資的城市首推上海。上海久事公司1999年向全國發行了規模為40億元的上海軌道交通建設債券。上海久事公司的實際出資人是上海市政府，其78.5億元注冊資本來源于市財政撥款。上海軌道交通建設項目得到了上海市政府給予的各種優惠，包括資本金撥款、稅收減免、財政貼息、沿線土地綜合開發和軌道交通票價調整等。上海久事公司發行的企業債券實際上以一種“準市政債券”的形式出現，是上海市政府采取的變通辦法，即設立隸屬于市政府的投資公司，在公司的平臺上進行發債和融資的活動。這樣的做法突破了《中華人民共和國預算法》不允許地方政府發債的限制。由于發債機構都是AAA級企業，回報有很大的保證，債券的銷售比較順利。

生態環境保護設施和防災系統建設：推進“技術型”外資引入。與城市交通系統不同，在城市生態環境系統建設方面，尤其在污水處理和垃圾處理方面，我國當前建設面臨的主要問題不是資金缺口問題，而是國內技術落后，不能適應未來現代城市發展需要的問題。污水排放和垃圾處理技術關系到城市居民的生活質量，關系到城市環境能否可持續改善，因此，在利用外資時，獲得先進的處理技術比融資更為重要，技術引入型利用外資策略顯得尤為重要。在防災系統方面，我國目前的管理水平比較高，但是救災設備技術水平相對比較低，其引進也應該偏重技術性外資。

供水系統、能源動力系統建設：推進“管理型”外資引入。由于自來水價格、電力價格和燃氣價格的高低關系到每一位城市居民的生活品質和生活成本，城市供水和能源動力系統的效率高低至關重要。外資進入應該側重于在引資的同時更多地引入先進的管理經驗和盈利模式，一方面降低居高不下的營運成本，走出虧損的困境；另一方面也相應提高產品服務品質。為了獲取管理水平提升帶來的收益，政府在城市供水和能源動力系統引入外資時應該適當地對外商直接投資（簡稱FDI）附加一些要求。例如，進入的外資企業應當具有一定的先進管理水平和技術水平；中方高管數量達到一定比例。通過對FDI本身附加激勵、約束和要求來增加FDI的管理知識的溢出效應是一把雙刃劍。這樣的“附加條件”實際上降低了外商投資的積極性，政府必須在成本（FDI的減少）和收益（知識轉移性增加）之間進行權衡。

結語

政府的角色定位是決定基礎設施建設效率最為關鍵的要素。外商投資是一種市場經濟行為，外國投資者非常重視東道國的法律背景與融資環境。清晰的法律體系及其良好的投融資環境是外資投資最為重要的決策考慮因素。基礎設施建設的各種商業模式在引入外資的過程中涉及到許多復雜的法律關系，例如產權確認及交割問題、項目條件談判問題、履行及違約的仲裁與處理問題、匯率波動問題、利潤匯出問題、雙邊課稅問題、渠道與擔保問題等。完善的法律體系是這些問題能夠得到解決的保證和前提。因此，政府必須逐步完善法律體系及其相應的投融資環境。利用外資的競爭實質上是投資環境的競爭，政府要做到并堅持市場經濟的公平、公正、公開、透明的理念，進一步提高外資引導和監管水平。

（作者分別為中央民族大學管理學院副教授，對外經濟貿易大學國際商學院副教授；本文系北京市社科基金“北京經營性城市基礎設施建設吸引外資策略研究”階段性成果，項目編號：05BJDJG163）