論社會治理多元主體的角色分工和職能定位

吳慶華 祖晨陽

［摘要］社會主義社會管理主體是一個由政黨、國家、社會組織、民眾四個層次縱橫交錯構成的立體網絡結構，它們之間各有分工，互相依存，協調一致，缺一不可，其中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎。

［關鍵詞］社會管理；多元主體；新型合作關系

［中圖分類號］D669 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ００39 — ０2

一、社會治理的概念闡釋與合作主義分析視角

所謂社會管理，是指人們通過各種社會組織（如政黨、國家、群眾、團體、經濟文化組織），運用各種社會控制機制（如計劃、市場）和社會管理手段（如行政的、法律的、經濟的、宣傳的、教育的），對整個社會或其基本環節（即政治、經濟、文化、社會各個領域）或某基層單位的（即政黨、群眾團體、經濟文化管理組織、各種企事業單位）的管理活動。〔1〕人類社會是一個極其紛繁復雜的體系，只有在社會管理機制中實現各主體的科學分工，準確定位，緊密協作，才能使整個社會系統和諧有序高效能運轉，因此，長期以來，對“由誰來管理國家和社會”即社會管理主體問題的探討和爭議貫穿于從傳統社會向現代社會變遷的每一個歷史進程，社會管理主體的轉換也是西方發達國家在經濟發展過程中不可避免遭遇的現實問題之一。從總體上看，在實施社會管理的“主體”問題上，傳統的社會“管理”主體是單一的，統治權力是單向度的自上而下運行；而現代“治理”主體是多元的，是國家和社會在認同和合作的基礎上，共同管理社會公共事務，權力的運行是多向度的合作互動過程。

社會治理主體的新型合作關系，歸根到底是國家與社會的關系問題。從學理上剖析，社會管理的主體有廣義和狹義之分，廣義的社會管理是指所有社會組織，包括政黨、國家、群眾團體、各種經濟文化組織的管理活動，其狹義是指非政黨、非國家的管理活動，即群眾團體、經濟文化組織等社會組織的管理活動。在社會管理主體之間的關系問題上形成了兩種不同的范氏，即競爭范式和伙伴關系范式〔2〕，競爭范式強調志愿支援部門的獨立性，認為國家與社會組織之間天然本文是齊齊哈爾市哲社規劃項目《齊齊哈爾市非營利組織協同政府社會治理研究》（QSX2011-12）和黑龍江省教育廳人文社會科學面上項目《黑龍江省第三部門協同政府社會管理機制創新研究》(11552308)的階段性成果。

存在內在沖突，二者是此消彼長的關系，國家的擴張被視為對志愿組織等社會組織生存與發展的威脅，而伙伴關系范式則認為政府與志愿部門之間復雜的伙伴關系構成了現代福利國家的核心，在志愿部門與國家重合的領域可以發展合作關系。基于社會主義社會性質以及一切權力屬于人民的政權本質，社會治理主體之間不能采取西方國家的對抗態勢而必須采取伙伴關系式的合作主義方式。與公民社會論者不同，合作主義強調國家的中心地位，它將公民社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中，這個利益代表系統由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任的義務、有數量限定、非競爭性、有層級秩序的功能分化的治理結構之中并得到國家的認可，如果不是由國家建立的話，則被授予在本領域內的絕對代表地位，作為交換，它們的需求表達、領袖選擇、組織支持等方面受到國家的一定控制。

二、善治視角下多元合作主體的角色分工與職能定位

黨的十六屆四中全會明確提出：“要建立健全黨委領導，政府負責，社會協同，民眾參與的社會管理新格局。”在新的歷史時期，必須在充分發揮黨委、政府作用的同時，發揮好城鄉基層自治組織、社團、中介組織、行業組織的作用，形成社會治理的合力。政府與民間的良性互動，是社會得到有效治理，民主氛圍得以提升的重要條件，因而成為中國式政府體制改革的必然選擇。

（一）黨的領導是實施社會管理的根本

當今世界各國皆以政黨政治作為國家政權運行的主要形式，在中國特色社會主義現代化建設中，黨的領導是最高層次的社會管理，它決定著社會管理的性質和方向。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導者，黨章和黨的許多重要文件闡明: “黨的領導主要是思想、政治、組織領導”。即黨通過向國家機關提出大政方針和立法的建議、推薦重要干部、進行思想宣傳、發揮黨組織和黨員的作用來實行領導, 而不是由各級黨委對國家和社會的行政、經濟、司法等各項具體活動大包大攬甚至取而代之。〔5〕黨組織在經濟社會發展和公共事務管理方面發揮著強有力的領導作用。黨的領導主要表現在制定經濟社會發展的規劃、確定經濟社會發展的目標，然后將其轉化為政策，使之具有強制性的影響力，通過高度組織化的黨組織，層層貫徹和落實下去，并且依靠廣大黨員的先進作用以實行之。黨的作用還體現在通過黨的宣傳工具和手段使方針政策傳播到廣大群眾中間去，形成廣泛的社會影響。黨組織依靠手中掌握的對行政領導干部的人事權力保證黨的決定在行政系統有效的落實下去并依靠手中的監督權和獎懲權，督促和激勵黨的方針的實施。

（二）政府負責是社會管理有效實施的前提

社會主義國家，作為社會過程強大的調節器，在社會主義社會管理體制中占有重要的地位，國家擁有政治特權、高度權威和各種影響、制約人的手段。是市縣人民的意志、體現人民當家作主的工具，同時也是當領導人民實行社會管理的工具，國家在社會管理上的職能是通過它的行政機關、人民政府來執行的。社會管理包括兩類：第一類是政府對有關社會事務進行規范和制約，即政府社會管理，政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動；第二類是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據一定的規章制度和道德約束，規范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理。一般認為，社會管理的對象是社會事業、社會事務和社會問題。政府社會管理的重點是對那些家庭、社會團體與社會自治所不能解決的社會事務的管理，這些社會事務涉及社會整體的公共利益，需要依靠國家權力與政府權威加以解決，公平正義、穩定有序成為社會管理所追求的終極價值目標。“統治”是政府憑借公共權威，運用行政命令和行政手段對社會公共事務實施管理的過程，統治的手段是強制性的；而社會管理主要是通過社會政策的制定、執行和評估，以稅收、財政支出、立法、司法和社會參與為載體對社會公共事務實施管理。政府要通過推動立法、制定法規、規劃、宏觀調控、監督檢查、信息引導等手段，變直接管理為間接管理，對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突進行仲裁和協調，使政府在社會管理中的角色成為服務者、協調者、干預者。社會政策是實現社會管理目標與功能的必不可少的重要工具。社會政策在政府社會管理中的重要地位使其成為實現社會管理的重要途徑和重要因素。

（三）社會協同是社會管理的可靠依托

這里的“社會協同”主要指的是政府組織、經濟組織之外的社會組織協同政府參與社會管理。馬克思認為，社會是第一位的，國家是第二位的，社會是目的，國家只是為社會服務的手段，隨著社會的不斷進步和不斷完善，國家應該從凌駕于社會之上逐步回歸于社會，社會管理也將逐漸地由黨政管理向人民自治管理發展。傳統的政府管理體制把一切社會事務都納入管理的范圍，從而模糊了國家與社會的邊界，社會組織也成了政府組織，這是政府機構膨脹的根本原因。

社會主義市場經濟的發展，使社會在經濟上獲得了一定的獨立性和自主性，自我服務、自我管理的社會組織有了較大發展。這種日益成熟的社會可以承擔起越來越多的以前由政府承擔的管理職能。在中國政府由全能政府向有限政府轉型的過程中，黨和國家從一些社會管理領域撤出，將部分權力返回社會，留下的權力真空地帶由第三部門來填補。例如，大部分生產、經營、民事、文化、藝術和學術領域，政府不再行使直接的管理職能而將之轉交給相關的民間組織。公民社會組織的興起奠定了基層民主特別是社會自治的組織基礎，以直接選舉、村民自治和社區自治為主要內容的基層民主的擴大，是中國80年代以來最重要的政治發展，此外，大量非營利組織以社會弱勢群體或邊緣性群體為對象，在政府無瑕、服務不周或市場不為的眾多領域發揮作用，從事社會公益事業和社會服務活動，幫助政府解決許多社會問題，促進社會各項事業的發展和精神文明建設，從而增進了社會福利，促進了社會公正與和諧。

（四）民眾參與是社會管理高效運行的基礎

公民參與就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現公民資格，由公民個人或公民團體從事包括所有公共事務與決定的行動，這些公共事務是以公民本人切身的地方性事務為基礎，再逐步擴大到全國性的公共政策。”〔4〕從管理者的角度講，社會主義社會管理的主體，歸根到底是人民群眾，而政黨、國家、群眾團體、經濟文化組織都不過是人民群眾進行社會管理的工具；完善社會管理，就是要不斷地改進這些組織機構，提高他們的效能，從而越來越充分地為人民當家作主服務。善治是實現治理的手段，善治實際上就是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。社會管理的根本目的是維護公眾的根本利益，離不開公眾的積極參與。從國際經驗看，吸引和擴大公眾參與是搞好社會管理的有效途徑。對于我國來說，人民群眾既是社會管理的對象，也是主體，人民群眾中蘊藏著無窮的智慧和力量。推動社會管理創新，必須充分調動廣大人民群眾的積極性、主動性、創造性。當前人民群眾的民主意識、權利意識、法制意識不斷增強，渴望參與包括社會管理在內的社會事務。這就要求我們順應形勢發展，在不斷擴大公民有序參與的同時，積極探索公眾參與社會管理的現實途徑，切實保障公眾對社會管理的知情權、參與權、表達權、監督權，在各個層次、各個領域支持和推動公眾實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。在這一過程中，應從法律上對公民參與社會管理的內容、方式、途徑做出明確規定，從而保證公眾依法參與、有效參與。〔5〕

總之，社會主義社會管理主體是一個縱橫交錯的有機完整的系統，政黨、國家、社會組織、民眾之間各有分工，互相依存，協調一致，缺一不可，共同構成了一個動態平衡的自動控制系統。如何更加科學合理地劃分他們各自的職權范圍，協調統一好它們之間的關系，成為社會管理創新的首要課題。

〔參考文獻〕

〔1〕施九青.社會管理體制中的黨政關系〔M〕.濟南：山東大學出版社，1987：28.

〔2〕 〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務中的伙伴-現代福利國家中政府與非營利組織的關系〔M〕.北京：商務印書館，2008:215.

〔3〕鄒慶國.黨在社會管理格局中的定位問題初探〔J〕.嶺南學刊，2007，（05）：37.

〔4〕唐鐵漢. 強化政府社會管理職能的思路與對策〔J〕.國家行政學院學報，2005,(06):19.

〔5〕裴建軍.把以人為本貫穿于社會管理創新全過程〔N〕.人民日報，2012-06-19.

〔責任編輯：馮延臣〕