政務公開中的權力制約與公民權利保障

江艾桐

［摘要］政務公開是民主政治發(fā)展的必然趨勢，是世界各國行政體制改革的應有之義。政務公開在我國仍處于起步階段，我國政務公開實施過程中出現(xiàn)了一些問題，如政府的自由裁量權過大、公民的知情權被剝奪等，對此，本文從政府權力制約和公民權利保障這“一體兩面”上著手，提出轉變政府觀念、建立健全權力運行監(jiān)督機制、建立溝通平臺保障公民的知情權和參與權等建議，進一步發(fā)展和完善我國政務公開制度。

［關鍵詞］政務公開；權力制約；公民權利保障

［中圖分類號］D６ ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ００28 — ０3

政務公開是指國家機關和帶有行政化傾向的社會組織在運用權力推行政令、管理社會過程中，除國家規(guī)定的保密事項外，凡公共事務都要公布于眾，接受群眾的監(jiān)督〔1〕，主張行政的民主化。我國的政務公開還處在起步階段，政務公開制度還不夠健全，實踐經驗缺乏，而加強政務公開中的權力制約與公民權利保障能夠有效的解決政務公開中出現(xiàn)的問題，增強政務公開的實效。

一、政務公開中強調權力制約與公民權利保障的重要意義

政務公開作為推進我國民主政治進程的重要環(huán)節(jié)，是我國行政體制改革的必然要求。我國的政務公開存在著許多不足，加強政務公開中的權力制約與公民權利保障意義重大。

加強政府權力制約是政務公開的前提和基礎。只有對權力進行制約，明確應公開的內容和公開程序、時限等，政務公開工作才能嚴格按照要求有序開展，使得政府工作內容、流程、方式等透明化、公開化，有助于透視出公職人員想公權私用的不良心理，有助于社會各界對政府的工作進行監(jiān)督，能夠對其造成心理壓力，減少“暗箱操作”。

保障公民的權利是政務公開的應有之義。我國是人民民主專政的社會主義國家。人民當家作主，是社會主義民主政治的本質和核心要求，是社會主義政治文明建設的根本出發(fā)點和歸宿。政務公開要求政府將一切工作暴露在陽光下，進行公開、透明行政，樹立服務行政理念，以公民的利益為根本出發(fā)點和宗旨，尊重和維護公民的知情權、監(jiān)督權等，體現(xiàn)了人民當家做主的要求，促進了社會民主政治的建設。

二、我國政務公開中權力制約與公民權利保障存在的問題和原因分析

政務公開自實施以來，各地都對如何有效地開展政務公開工作進行了積極探索，并取得了一些成效，國務院也于2008年實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，這是我國政務公開發(fā)展的一個重要里程碑〔2〕，但是由于條例自身的法律效力受限，約束性不夠，政務公開在各地貫徹執(zhí)行的過程中暴露出了不少問題，如公開不到位，公民的知情權被剝奪，參政議政權無法落實，無法體現(xiàn)公民的主人翁地位等，分析如下：

（一） 政務公開中的權力制約與公民權利保障存在的問題

1. 政府“主動”與公民“被動”的不利格局

從政務公開政策的制定、政務公開的具體實施以及后期的評估等環(huán)節(jié)，政府都處于一種“主動”的地位，集政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等權力于一身，從始至終大權在握，對于政務公開的內容、方式、時限等選擇權較大。與之相對的是在政務公開中一直處于“被動”地位的公民，對于政務公開的信息只能被動的接受，政府愿意公開就公開，不公開也就作罷。以合肥市為例，2008年全市受理的信息公開申請只有60條〔3〕，其中不乏有政府應公開卻未公開和公民依申請公開政府卻沒有公開的，公民的權利沒有得到有效保障。

2. 政務公開注重形式忽略實效

部分政府機關在進行政務公開時采取了“上有政策，下有對策”的公開策略，只是應付式的進行政府信息公開，對公開的質量、途徑等不做要求，在公開時往往會避重就輕，將一些無關緊要的信息公開，而一些重要的信息則公開的不夠全面；在公開途徑的選擇上則比較單一，只是簡單的將其發(fā)布在政府信息網站上，而對公開欄、政府公報等不做任何更新，公民獲取政府公布信息的渠道狹隘，從而導致政務公開的內容只注重表面，太過形式主義，缺乏實際意義。

3. 政府自由裁量權過大

目前我國的政務公開還缺乏相應的制度保障，政府在政務公開中的責任沒有落實到位，導致進行政務公開的隨意性較大。一些政府在進行政務公開時，對政務公開的內容、方式、時間等有較大的決定權，對群眾有益處的信息多公開，對使群眾利益受損或者沒有利益的信息少公開或者不公開，甚至瞞天過海或者欺騙群眾，公開方式較單一，不能夠滿足民眾多方面獲取信息的要求，公開出現(xiàn)滯后性，致使政務公開等于沒公開，缺乏規(guī)范性。

4. 公民知情權、建議權等被剝奪

政府在進行政務公開時，沒有將群眾最關心的問題作為政務公開的主要內容，而是用一些無關痛癢的問題取而代之，對于公民依申請要求公開的信息也用各種方式互相推諉，或者使用虛假信息，公民知情權被剝奪。另外，一些政府部門雖然按照規(guī)定設置了政務公開欄、意見箱、熱線電話等，但實際情況下卻很少聽取群眾的建議和意見，發(fā)出的郵件有去無回，熱線電話長期不通，一些網絡交流共同平臺也形同虛設，連續(xù)數(shù)百條的提問都得不到回復，公民的參政議政無法有效落實，溝通機制有待完善。

（二） 政務公開中權力制約與公民權利保障存在問題的原因

1. 權力主體的利益受損

權力作為一種處理國家和社會事物的公共力量，它具有主體利益性、強制約束性、擴張延展性、專屬排他性等特征〔4〕，正是權力的這種特性決定了權力主體有濫用權力的可能。人都是趨于追求利益最大化的，公職人員也是人，也是趨利避害的，他們會用盡一切力量來實現(xiàn)和維護自己的利益。而政務公開要求政府的一切工作都必須在陽光下、在群眾的監(jiān)督下進行，這樣限制了政府機關及公職人員原先習慣了的權力的“暗箱操作”，權力運行的透明，也就意味著他們的灰色收入甚至是黑色收入沒有了渠道來源，他們的既得利益和潛在利益受到了威脅，因此他們必然不贊成也不配合政務公開的開展。

2. 政府的行政責任意識淡薄

政務公開自實施以來，沒有得到各級政府機關的足夠重視，政府的行政責任意識淡薄。一方面，由于受我國長期的傳統(tǒng)專治集權統(tǒng)治思想的影響，許多政府官員對于政務公開的認識存在偏差。傳統(tǒng)的“官本位”思想嚴重，將自己與民眾相割裂，固步自封、不愿公開、不想公開、認為公開有害無益的想法普遍存在。另一方面，部分領導人對政務公開持觀望狀態(tài)，表現(xiàn)的很被動，只關注其它地區(qū)政府部門或本地區(qū)其他政府部門開展政務工作的進程、結果，對自己的部門沒有深入的規(guī)劃研究，或者直接借用他人的實踐結果，對政務公開的重要性沒有深刻的認識和領悟。

3. 權利主體維權意識薄弱

我國長期以來的統(tǒng)治方式和歷史文化因素，使得“官貴民輕”的思想深深根植在人們的腦海中，民眾養(yǎng)成了逆來順受的習慣，一切聽從政府的安排和規(guī)定，不清楚自己擁有哪些權利，更不懂得如何運用這些權利來維護自己的利益，公民的民主意識、權利意識、法治意識不夠。一些公民雖然對知情權、建議權等有一定的了解，但是在實際生活中，卻基本不會參與到政務公開的活動中，缺乏自我的權利保護意識，參政議政的積極性不高，從而很大程度上制約了政務公開的發(fā)展。

4. 缺乏法律保障

我國至今還沒有出臺任何一部有關政務公開方面的法律，導致政務公開具有較強的隨意性和人治色彩。一方面，政府在進行政務公開時有很大的自由裁量權，且沒有相應的責任制度，政務公開常常出現(xiàn)走過場、應付了事的情況。另一方面，政務公開在實施的過程中受領導者個人的影響比較大，領導者個人的認識、重視程度及能力大小，決定了政務公開推行的廣度和深度。應盡快出臺相關的法律法規(guī)，政務公開有法可依。

三、完善政務公開中權力制約與公民權利保障的有效途徑

政務公開是一項具有廣泛性和技術性的既復雜又具體的系統(tǒng)工程，要隨著外界因素的變化而不斷完善，適應人們對信息公開的要求。應通過多種途徑和方式加強對政務公開中權力的制約和公民權利的保障，聯(lián)合社會、政府、公民的力量，支持、配合和監(jiān)督政務公開的開展，增強政務公開的實效，促使政務公開順應時代的潮流走可持續(xù)發(fā)展道路。

1. 轉變觀念，樹立政務公開意識

一方面，要利用多種機會和資源，舉辦各類講座和研討會，對公職人員進行政務公開的深化教育，將政務公開內化為他們行動的理念，擺脫傳統(tǒng)的保密性思想的束縛，減少權力濫用行為，真正樹立政務公開的意識。另一方面，要強化對公民的政務公開意識的教育。正如列寧所說：“一個國家的力量在于群眾的覺悟。只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量。”〔5〕可發(fā)揮新聞媒體的作用，進行政務公開的宣傳教育，培養(yǎng)他們的政務公開意識，提高政務公開的公眾參與度，以群眾的力量來檢驗政府的政務公開工作，約束政府的行為。

2. 完善立法，保障公民知情權

知情權是公民的一項基本權利，是公民行使其他一切政治權利的基礎，公民只有在知情的情況下才能進行參政議政。我國憲法中沒有對知情權這一項人權的明確規(guī)定，導致政府的政務公開工作出現(xiàn)假公開、亂公開、不公開等現(xiàn)象，公開的隨意性大，流于形式，公民的權利得不到保障。應盡快完善立法，將知情權納入憲法范圍，對政務公開中的不規(guī)范行為進行違憲審查，并處以相應的懲罰，此外，還應制訂《政務公開法》等，使政務公開常態(tài)化、法制化真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，保障公民的知情權不受侵犯。

3. 明確政務公開中公務員的權力與義務

政府公職人員在實施政務公開時要明確自身擁有權力和權力行使的范圍以及自身的職責所在，做到在其位，盡其責。要依照規(guī)章制度辦事，減少自由裁量權，將政務公開中的責任細化、量化到每個部門和個人，對政務公開中出現(xiàn)的假公開、不公開、公開滯后等現(xiàn)象追究到相關的部門或特定的公職人員身上，并處以相應的懲罰，嚴格杜絕公開不規(guī)范行為。

4. 建立政務公開監(jiān)督機制

政務公開要做到經常化、制度化、科學化，就必須建立完善、有效的監(jiān)督機制。除了人大、黨委、行政機關的內部的監(jiān)督以外，還要發(fā)揮公民和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。公民有權對政府機關及其公職人員的錯誤和失職行為提出批評、建議。馬克思曾說：“報刊是廣泛無名的社會輿論工具，它是國家中的第三種權力。”〔6〕新聞媒體輿論監(jiān)督具有公開性、及時性、廣泛性、公正性等特點，會形成巨大的社會壓力，一些公職人員會因為害怕被曝光而放棄不正當行為，同時通過對犯罪人員的懲處的披露，也起到了一定的警示作用。

5. 建立政務公開保障機制

建立相關的政務公開保障機制是確保政策有效落實的基礎。一是資金保障，各級財政部門要設立政務公開專項資金，確保政務公開在推行過程中有足夠的經費用于建立和維護政府公共信息查閱室、政府網站的維護和改版、進行專項調研等。二是公務員隊伍保障，要建立一支適應政務公開工作要求的整體素質高、業(yè)務能力強、熱愛本職工作的公務員隊伍，注重人才的清正廉潔，注重思想品德的教育。三是獎懲機制。任何一個高效、精練的組織內部都有一套恰當?shù)莫剳蜋C制，能夠促進成員之間的良性競爭，并在競爭中不斷創(chuàng)新、不斷進步、不斷收獲。

6. 建立溝通平臺，實現(xiàn)公民參政議政權

政務公開在實施的過程中不僅要靠政府自上而下的傳達信息，還需要公民自下而上的發(fā)表意見、建議等，只有做到上情下達和下情上達，才能按照人民的需求進行政務公開，實現(xiàn)公民的參政議政權。一要拓寬政務公開的渠道，利用好各種資源和平臺，廣泛建立政務公開的渠道，滿足不同地區(qū)、不同條件、不同時間段的不同人群的信息公開要求，為公民的參政議政提供全面的信息和廣泛的渠道。二要創(chuàng)新政務公開的形式，完善聽證和信息發(fā)布會制度，確保政策的民主性，有利于建立政務與人民間的信賴關系。

7. 發(fā)揮民間組織的作用，保障公民權利

目前我國公民的政務公開意識不強，維權意識比較薄弱，在面對擁有強制性權力的政府面前，處于劣勢，公民需要集成較大的力量來維護自身的權利和利益，應充分發(fā)揮民間組織的影響力，推動政務公開的發(fā)展，保障公民權利。如一些行業(yè)協(xié)會可以集中本行業(yè)的一些意見、建議等并將其一并反映給政府，會比單個企業(yè)反映上去的要求更容易實現(xiàn)；又如工會、婦聯(lián)等，可以發(fā)揮自己在政府和群眾之間的橋梁作用，協(xié)調處理好各方面的矛盾，減少政務公開發(fā)展的阻力，并對政府的工作進行監(jiān)督，維護公民的利益，促進政務公開的發(fā)展。

〔參考文獻〕

〔1〕 時運生．論政務公開面臨的三大課題〔J〕．探索，2001，(05)：50．

〔2〕 趙君．公民知情權與行政信息制度構建〔J〕．法制與社會，2010，（06）．

〔3〕 合肥市2008年政府信息公開工作年度報告〔EB/OL〕．http//www.hefei.gov.cn，2009-01-16．

〔4〕 王浦劬．政治學基礎〔M〕．北京：北京大學出版社，2009：4，71－74．

〔5〕 列寧．列寧選集:第3卷〔M〕．北京：人民出版社，1995：6，361．

〔6〕 中共中央紀委辦公廳．政務公開〔M〕．北京：中國方正出版社，2004：66．

〔責任編輯：周小東〕

A study on the power restriction and civil rights protection of the open government

JIANG Aitong

(School of Law and Administration, Nanjing University of Technology, Nanjing 211816, China)

Abstract：The open government is the inevitable trend of development of democracy around the world, and it is the proper meaning of administrative reform.At present, China's open government is still in its infancy, there are many problems in the implementation process, such as the discretion of the government is too large, the citizens were deprived of the right to know. For further developing and improving the system of open government, need to start form the constraints of power and the protection ofthe rights of the "two sides of the same coin" , the concept of the transformation of government, clearly the powers and obligations of the government, set up the power supervision mechanism, strengthen the legal system, build communication platform to ensure citizens' right to information and political participation rights.

Key Words：the open government;power restriction;civil rights protection