多個視角看地方政府投融資平臺

董仕軍

地方政府投融資平臺的融資為應對金融危機，促進經濟發展和抗擊自然災害提供了重要支持，為推動民生事業改善和生態環境保護提供了重要支撐，為保障經濟社會的持續發展打下了基礎。從現實情況判斷，現在地方政府債務風險總體是可控的，主是是要看債務總量與經濟總量和償債能力的配比關系，我國地方政府債務的總規模按國際通行的馬約標準并沒有超過警戒線。同時，我們還有每年持續增長地經濟增長。但在分析風險可控的同時，我們必須清醒地理解和認識地方政府投融資平臺公司存在的經濟學意義，對這個問題的厘清，涉及到此類公司的未來發展和存在的價值。

從宏觀調控政策角度分析

凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》中主張通過政府干預調節經濟，主是包括國家通過財政政策、金融政策干預經濟。財政政策方面是國家通過財政預算對社會產品實行分配的一種政策。即以公共投資政策來彌補私人投資不足，通過擴大投資解決社會就業；政府舉債支出增加制資，私人舉債支出增加消費，兩者都能增加“有效需求”，也即是赤字財政政策；再者就是高額累進稅率。

在我國應對亞洲金融危機和國際金融危機時就不同程度的運用了凱恩斯主義的思想。1997年下半年，東南亞金融危機后我國出現了需求不足、通貨緊縮，中央政府及時調整財政政策和貨幣政策，1998年開始實行積極的財政政策，當年增發1000億元長期建設國債，之后幾年一直連續增發，大規模增加對基礎設施建設的投資。時過十年，發源于美國資貸危機的國際金融危機是一次全球范圍內的金融危機，為了應對這場危機，我國政府于2008年底開始實施總規模為4萬億元的一攬子經濟刺激計劃。同第一次危機相比，此次的力度更大，方式更多，對凱恩期主義理論運用的更加充分。

政府面對世界范圍的金融問題兩次出手，第一次時中央政府舉債拉動地方和私人部門，第二次中央政府實際投入1.18萬億元，拉動地方和私人部門總共實現4萬億元的投資。在現行的分稅制財政體制下，地方財政資金在保公共運轉之外的建設投入主要還是要靠融資解決。但是，我國《預算法》第3條規定，“各級政府預算應當做到收支平衡”；第28條規定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。《擔保法》第8條規定，“國家機關不得作為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。這些規定意味著地方政府沒有合法融資和對外擔保的體制通道。隨著公共財政體制建設的不斷推進，地方政府創設預算外收入受到的限制越來越嚴格；在強烈的資金需求驅動下，地方政府除了變賣所有法律規定屬于國家所有但歸于當地控制的土地、礦產等各種資源之外，對外舉債的手段也隨著金融監管環境的變化而不斷翻新。地方政府投融平臺公司成為我國積極財政政策在地方存在得到落實的工具或手段。

從對一個城市的資源綜合利用角度分析

城市經濟學是一門綜合性的學科，它力求從城市經濟發展、經濟結構、經濟環境、經濟效益、經濟區域和經濟管理等方面，探討城市和城市經濟發展過程中的問題，揭示城市經濟發展的規律。其中城市經營與管理是近年來城市經濟學研究中的熱點問題，實踐性很強，與地方政府投融平臺公司的成立和運作關聯度很大，主要是證明了地方政府投融平臺公司的存在是對城市公共資源的綜合利用。而平臺公司融資過程中除了直接向銀行舉債的間接融資之外，還有直接融資的公私合營模式也是城市經濟學所承認和推崇的方式。

目前，理論界對城市經營與管理的內涵與外延爭議較多，主要表現在對城市經營與管理的內涵、范圍和目標的認識上不同。占有主導地位的一種說法是城市經營與管理活動是政府對城市空間內的所有有形與無形資產進行企業化運作，以利潤最大化為目標，通過城市經營與管理活動盤活城市資產，特別是充分利用城市中日益短缺的土地資源，實現土地資產的保值和增值，為城市經營與管理籌集資金。在城市經營與管理的主體問題上，政府并不是唯一的主體，城市經營與管理的過程是以政府為主導的全社會力量共同參與的過程，非政府的社會團體組織是城市經營與管理的重要力量，實際上是強調城市經營與管理的民主化。城市經營與管理過程中存在著市民與政府之間的委托—代理關系，在經營城市的過程中政府必須轉變職能，同時提出在城市經營與管理過程中各個城市應該相互合作與競爭的觀點。而我國現在投融資平臺公司正是地方政府對城市資源充分利用的重要載體，通過組建各種類型的投融資平臺公司，把城市的有限資源運作起來，完全符合城市經濟學的理論觀點，是現代化管理的重要內容。

從投融平臺公司的運作方式分析

現行地方政府投融平臺公司的融資方式主要有：通過政府財政部門出具擔保函向銀行獲取中長期貸款融資；通過平臺公司向社會發行企業債或公司債的方式融資；通過項目合作方式與其他機構合作的融資，即所謂的PPP（Public Private Partnerships）模式。其中第三種方式是向社會融資的很重要方式，也是有創新意義的一種方式。這種方式始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程。

20世紀90年代，英國率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被認為是政府提供現代、優質的公共服務以及提升國家競爭力戰略的關鍵因素，是政府現代化進程的基石。公私合作制的基礎是要將社會公共產品進行科學分類。從消費特征角度，可把社會向公民提供的公共產品分為三類：純公共產品、準公共產品和私人產品，純公共產品應該由政府提供，純私人產品由私人部門通過市場提供。而準公共產品既可由政府直接提供，也可以由政府部門和私人部門通過市場共同提供。

從現實情況分析，純公共產品和準公共產品事實上都可通過PPP的模式提供供給，只是在回報方式上，純公共產品最后全部由政府財政資金給以投資補償，而準公共產品一部分通過市場收費方式給以投資回報。

此外，我國地方政府投融平臺公司的運作過程還運用了資產證券化理論，資產證券化融資主要是通過發行資產支持債券來融資的一種方式，它把缺乏流動性、但能夠產生可預見的具有穩定現金流的資產，轉換成在金融市場可以出售和流通的金融產品的過程。資產證券化主要目的是通過提高信用等級的方式，將原本信用等級低的項目推進資本市場，利用國際資本市場信用等級高、債券安全性和流動性高、利率低的特點，大幅度降低發行債券募集資金的成本。

綜合上述分析，可以看出我國地方政府投融資平臺公司從宏觀調控角度看，是我國實施積極財政政策的一個主要抓手，在拉動內需，提高城市建設水平方面發揮了重要作用。從平臺公司的資源利用角度看，它是對城市發展中一些經營或非經營的資產的重新利用。從融資方式看，它也是城市建設融資模式的創新方式。因此，平臺公司的存在是我國經營城市這種理論的充分運用，是一種城市資源的綜合利用發揮作用的平臺，具有較堅實的理論和現實基礎。

加強對地方政府投融平臺的控制

歐洲主權債務危機再一次和我們發出警告，政府過度舉債維持經濟的發展是不可持續的。投融資平臺公司的風險防控不可忽視，筆者認為主要從以下幾方面加強控制：

一是從地方政府管理角度入手。主要是對地方政府和投融平臺公司的舉債行為有一個總體的規劃，科學設計投融資平臺公司的舉債方式、品種、年限，投資回報方式。對純公共產品的舉債必須設定由政府財政資源加以歸還，或由公共資源加以償還；對準公共產品要從財務上劃分公共性和市場化的份額，公共性質的投入由政府資源加以償還，市場化的投入由市場收益加以償還。

二是從平臺公司管理角度入手。從對平臺公司的審計情況看，許多公司存在資產狀況不實，諸如土地資產入賬評估價值偏離基準地價幅度過大、虧損全資子公司未納入合并報表、多計收益、少提折舊、費用等問題。為此，要完善企業法人治理結構，建立健全現代企業管理制度，引進市場化的管理人才。同時充實平臺公司，將經營性國有資產注入平臺公司，充實信用資本，提高平臺公司投融資實力。

三是從融資產品角度入手。市場是風險預警的前哨，推動平臺公司融資的市場化，通過市場證券化形式籌資建設的項目，具有較高的透明度以及相對嚴格的自我約束，項目投融資行為更為規范化。因此，市場化融資產品的創新、資產證券化能夠有效地引進市場約束，提高產品的抗風險能力。

四是加強對地方政府負債指標的考核。從全口徑的角度對地方政府的債務進行界定和分類，加強對全口徑債務的考核和管理。具體指標可以包括：債務依存度（地方當年債務新增額/地方當年財政支出總額）、負債率（年末政府債務余額/當年地方GDP）、債務率（年末政府債務余額/當年財政收入）、新增債務率（當年新增債務額/當年財政收入增量）、資產負債率（年末政府債務額/年末政府資產額）、擔保債務比重（年末擔保債務余額/當年財政收入）、債務逾期率（當年到期而無法還本付息債務額/當年到期全部債務額）和償債率等。通過這些約束性指標，將平臺公司和地方政府的其他負債統籌研究分析，進而對提高平臺公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

（作者系中國社會科學院金融研究所博士后流動站博士后，廣西財政廳副廳長）