關于農戶貸款問題的思考與建議——以吉林省為例

劉天鐸

農民貸款難是農民最關切、政府最關心、社會最關注的問題，也幾成為“兩會”熱點問題。破解難題，不僅對全面服務“三農”意義重大，對整個國民經濟發展、社會和諧穩定都具有深遠意義。

農戶貸款信貸抑制成因分析

農戶貸款信貸抑制問題，并非宏觀調控實施穩健貨幣政策所致。宏觀調控是有保有壓，“三農”恰恰是需保證和需重點傾斜的對象。實際情況也是如此，據筆者了解，農戶貸款發放少，甚至出現漸減趨勢，許多地方并非因農戶貸款安排的規模、計劃不足，恰相反，有不少金融機構是沒有完成投放計劃。問題主要由以下幾方面原因促成：

農戶貸款風險難控。信貸資金有償、有期、有息的本質要求，決定貸款發放必須以有效防控風險為重要前提。不良貸款超過一定比例，不僅金融企業自身利益受損，難以生存發展，信貸支農、惠農、富農的資金運作也不可持續。有效防控風險的管理要求，在操作層面必然要形成具體的控險條件、“門檻”，落實防控風險責任，必然會將防控風險的結果與操作者的利益相掛鉤。毋庸諱言，農業是弱質產業，農民是弱勢群體，商業風險與自然風險高、收入水平低等因素，決定農戶貸款第一還款來源一般具有更大的不確定性。而農村中按防控風險所必要的貸款條件衡量，真正具備發放信用貸款條件的農戶，數量十分有限。目前，許多地方采取“三戶聯保”或“五戶聯保”的方式向農戶發放貸款（這種方式本質上仍是信用貸款方式），從某種意義上講是沒有辦法的辦法。隨貸款風險暴露周期，一些風險問題往往集中暴露，“聯而不保”，一戶不還，聯保戶索性都不還而“火燒連營”問題已時有發生。

主要由償還能力和還款意愿決定的第一還款來源風險難控時，其他貸款主要靠第二還款來源，即合法有效的擔保、抵（質）押手段來實現對信貸風險進行控制，而農戶貸款投放難的癥結恰在于，能為貸款設定合法有效擔保、抵（質）押的物品及權益嚴重缺乏。首先，缺乏有效擔保。“三戶聯保”、“五戶聯保”，實踐已證明控險效力有限；而針對農戶貸款提供擔保的有一定擔保實力的擔保機構，在廣大農區也數量有限；保險機構也基本不辦理對農戶貸款的履約保險。其次，缺乏合法、有效的抵（質）押物品和權益。林權質押，由于自然條件等因素決定有林權的農戶有限，加之交易市場不成熟，處伐林木操作難等問題，尚難在廣大農區開展；以農業機械抵押貸款，也因擁有較大型農機具農戶仍不多及貸后難以有效占管等問題存在，也尚難在較大范圍展開。如吉林省農業銀行對本省近30萬農戶貸款中，以農業機械抵押的也只寥寥數筆。而廣大農戶最普遍擁有，也是最適于為農戶貸款設定有效和相對足值（如吉林省中部農區土地轉包費，旱田達每公頃1萬元，水田達1.3萬元）質押的土地承包經營權，按現行法律規定卻又不能質押。農戶的住宅和宅基地也同樣由于法律方面的障礙也不能抵（質）押。

缺乏合法、有效抵（質）押，是農戶貸款投放難的癥結，甚至是癥結中的癥結。因一些擔保機構為貸款提供擔保，一般也要求借款人提供合法、有效抵（質）押為反擔保的保障措施。

經營成本高、管理難度大的抑制。農戶貸款雖利率上浮水平較高，但由于額度小、筆數多和管理半徑等因素影響，耗費的人、財、物力要遠高于發放同樣數量的法人客戶貸款。由于風險難控，和一般其他貸款比，需要提更多的風險撥備和占用更高的經濟資本，扣除風險成本后，實際最終創造的經濟增加值，即最終經營成果往往并不理想；如果貸款風險得不到有效管控，不良貸款出現較大幅度上升，很容易出現經營性虧損。農戶貸款要面對千家萬戶，不僅貸款對象方面易出現更多風險事件、案件，還因是貸款品種中勞動最密集的品種，涉及員工管理、教育培訓，不僅費用更高，而且出現道德風險事件、案件的概率也更高。由于涉及面廣，也容易造成更大的負面影響。由于農戶貸款風險難控，使基層金融機構不敢放、難于放；也由于其經營成本高、管理難度大，也促使其不愿放，更不愿多放。

有關部門及各行對涉農貸款，在統計口徑以及相應的考核監測、優惠政策匹配等方面不夠細化。總體看，“涉農”、“縣域”貸款比非農、城市貸款，要風險高、收益低、管理難度大，但同是“涉農”或“縣域”的貸款，往往也存在較大差異。如有些“涉農”或“縣域”客戶可能是信用等級很高的大客戶，是各商業銀行追逐營銷的對象，和同樣“涉農”的農戶貸款是很難相提并論的。由于目前在考核監測、政策傾斜等方面多只把“涉農”、“縣域”作為統計口徑，金融機構為追求更好經營績效，便很容易在涉農”、“縣域”中做出抓大放小、追強避弱的選擇。

解決問題的幾點建議

建立健全農戶貸款風險聯防分擔機制。農戶貸款數額小、筆數多，具有天然分散風險的優勢，宜于利用擔保、保險機制發揮作用。應在現有基礎上更多發揮擔保、保險機構的功能，增強其擔保、保險實力，尤其應引入再擔保、再保險機制，包括利用城市內有實力的大型公司機構，對農村中實力較弱的機構進行再擔保、再保險。

應適時對《擔保法》、《物權法》進行修訂。對現行法律上規定關于“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的條款進行修改，解除利用農村土地承包經營權為農戶貸款設定質押的法律障礙。禁止性條款實際是對農民權益的限制，阻礙了農村中最主要的資產資本化，使農村中最主要的資產不能資本化而“沉睡”、浪費，進而阻塞了農民財富擴大化渠道，也使商業運作的金融機構在服務“三農”，加大信貸支農力度方面很難施展。那種怕農地流轉、抵（質）押而使農民失去生存保障的過分擔心，其實是已無必要的。現今農民的狀況已與過去有很大區別：廣大農民生存門路、生存技能已不只局限于傳統種植業；收入水平已有提高，社會保障體系已建立并不斷完善；城市化進程的加速推進，以及農民文化水平、理性程度的提高，已為利用土地承包經營權質押貸款提供了可能。農地抵（質）押權的實現與農地流轉權的實現并無本質差別，都是一種對價，而非單方面獲取，擁有抵（質）押權與擁有流轉權一樣，可以幫助農民致富，為改善他們生活、生產條件提供更多便利。農地承包經營權的轉包在農村中實際已相當普遍，而實踐證明，尚鮮見由于土地流轉、轉包，而出現農民由此而難于生存等擔心的問題出現。以農地承包經營權質押發放貸款，有些地方的金融機構也已有試辦，實際情況也證明，所擔心的農民生存保障問題也很少出現。而真讓放貸金融機構擔心的，是由于法律上尚未能名正言順，貸款仍有違法放貸之嫌而仍怕被查處，而且也怕一旦借款人欠貸不還，金融機構訴諸法律維權，也難勝訴。其實，法律上消除禁令，為穩妥起見，有關部門仍可設定些開辦此種貸款的限制性條款，規范放貸金融機構，促使其理性放貸。諸如要求借款人第一還貸來源要達到一定充足度，規定貸款用途，以及要求借款者要有更高的社保參保額度，擁有對土地優先贖回權等等。

農戶貸款是小貸款，卻是關乎國計民生的大問題；農戶貸款問題反映在基層，解決問題，有些卻關系到需從法律等方面進行頂層設計的改進。

對風險偏高、收益偏低的金融機構給予相應補償。國家有關部門從總體上對服務“三農”金融機構，在稅收等方面給予必要優惠的同時，還應根據各金融機構不同的“涉農”貸款風險、成本、綜合收益水平等情況，對優惠政策進行進一步細化，使發放風險偏高、收益偏低類涉農貸款多的機構，給于相對多的補償。此外，有關部門和上級管理行，不應只按貸款品種測算，是農戶貸款都要占用很高的經濟資本，而應按各金融機構農戶貸款實際風險形態，測算其經濟資本需要耗占的額度，這樣更能起到鼓勵發放農戶貸款和鼓勵控制好農戶貸款風險的作用。總之，要在經濟上，不使放農戶貸款多的金融機構吃虧。

適當提高農戶貸款的容忍性。在從嚴查處農戶貸款中以貸謀私等違紀違法問題前提下，在考核監測、內控評價、處罰處理相關責任人等方面，也應考慮農戶貸款筆數多、管理半徑大、風險點多等特點，適當提高農戶貸款出現一般性問題的容忍度。考核評價不僅要看違規違紀違法事件、案件發生的絕對數，也還要以一些相對數指標衡量，使考核、評價和處罰更客觀、合理。

有關部門應加大對金融機構協調力度，更好地整合有限的農村金融資源，使金融部門既有競爭更有合作。應根據轄內金融機構各自的業務特點、人員網點狀況、資金能力等方面情況，設法使金融資源盡量合理分布，防止因資源分布不均而造成某區域農民貸款難問題更加突顯。

加強政策性金融扶持力度。解決農戶貸款難問題，不能僅靠商業金融包打天下，還應加大政策性金融、真正的合作金融介入力度，并加強對民間借貸的規范、引導，建立起更加完善的農村金融體系。

(作者系中國農業銀行吉林省分行副行長)