農產品質量安全法律監管制度探究

李宏,李世鑫

摘要：農產品質量安全關系到廣大消費者的身體健康，更是關系到國民經濟的發展和社會的和諧穩定。但是，近年來我國出現了不少農產品質量安全問題，造成了嚴重的危害，消費者開始重視農產品質量安全，并越來越關注農產品質量。毫無疑問，農產品質量安全問題存在的原因是復雜的，但是歸根結底則是在于法律監管制度的不完善乃至缺失。完善農產品質量安全監管制度，需要從立法、執法等方面著手，完善農產品質量管理體系，關鍵是要加強對農產品生產、運輸、加工等全程的安全監管。

關鍵詞：農產品質量安全；立法；執法；全程監管

中圖分類號：D922.294文獻標識碼：Ｃ文章編號：0439－８114（２０12）05－1045-03

Exploration of Legal Supervision System of Quality and Safety of Agricultural Products

ＬＩ Ｈｏｎｇ，ＬＩ Ｓｈｉ－ｘｉｎ

（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｌａｗ， Ｈｅｎａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｘｉｎｘｉａｎｇ ４５３００７， Ｈｅｎａｎ， China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ｒｅｌａｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｈｅａｌｔｈ ｏｆ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ， ｒｅｌａｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｈａｒｍｏｎｙ ａｎｄ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ． Ｈｏｗｅｖｅｒ， ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ， Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｓｅｅｉｎｇ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｉｓｓｕｅｓ that ｃａｕｓed ｓｅｒｉｏｕｓ ｈａｒｍ． Ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ ａｔｔａｃｈｅｄ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｔｏ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ， ａｎｄ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ． Ｔｈｅｒｅ ｉｓ ｎｏ ｄｏｕｂｔ ｔｈａｔ the reason for ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｒｅ ｃｏｍｐｌｅｘ． Ｂｕｔ ｉｎ ｔｈｅ ｅｎｄ ｉｔ ｉｓ ｂｅｃａｕｓｅ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ａｎｄ ｅｖｅｎ ｍｉｓｓｉｎｇ． Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｙｓｔｅｍ， ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ， ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ａｓｐｅｃｔｓ needed to be started from． Ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ， ｔｈｅ ｋｅｙ ｉｓ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｓａｆｅｔｙ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｗｈｏｌｅ course as agriculture products producing， transportation， processing and so on．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： qｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ； lｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ； lａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ； ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ of whole course

１農產品質量安全研究現狀

１．１農產品質量安全的研究背景和意義

“民以食為天，食以安為先。”農產品作為人們日常生活必不可少的食品，其質量安全直接影響到人們的身體健康，甚至是生命安全。從更廣泛的意義來講，農產品質量安全還會影響到國民經濟的發展和社會的和諧穩定，對我國經濟社會的良好健康發展起著重要的作用。隨著社會經濟的快速發展和食品來源的多樣化，農產品質量問題越來越嚴重，嚴重威脅到人民群眾的生命健康，廣大消費者對農產品質量出現的問題也越來越關注，農產品質量沒有保障與廣大消費者追求安全、高質量的生活水平相矛盾。這就需要從各方面來提高農產品質量安全水平，從根本上來說還是需要從法律制度尤其是法律監管的視角來研究農產品質量安全問題，探究農產品質量安全機制的創設與完善。加強農產品質量安全監管，是保護農民的合法權利的基本要求［１］，是統籌城鄉發展和全面建設小康社會的根本要求。

１．２農產品質量管理的研究現狀

２００６年我國出臺了《農產品質量安全法》，它規范了農業生產，保障了消費者的權益，填補了農產品質量管理方面的立法空白。《食品安全法》、《質量安全法》等與此相關的我國現行的法律法規也對農產品質量做了相應的規定，但是都難以滿足消費者日益增長的對農產品質量的要求。

我國對農產品質量安全的監管部門有很多，不同管理環節由不同的部門進行監管。例如，農業部、衛生部、質檢總局等部門主要對檢驗檢測、質量標準等環節進行監管，在不同的農產品生產過程也有不同的部門進行監管，但仍然以政府的監管為主。不同的學者對我國農產品質量安全的監管也提出了不同的意見，有學者提出應該擴展《食品衛生法》中關于安全監管的對象和范疇，也有學者認為應該加強農產品標準化生產，加強農產品質量管理。

２農產品質量安全和監管存在的問題

２．１農產品質量安全存在的問題

近年來，農產品質量安全事件頻發，從震驚全國的“三鹿奶粉事件”到“瘦肉精”事件，無不引起全國上下對農產品質量安全的關注。從農產品本身來說，存在的主要問題有：為了追求利益，農產品生產者使用過量的化學物質，如添加劑、增白劑等；不科學不合理地使用農藥，大量使用殺蟲劑等，這些都將嚴重危害人們的身體健康；同時，在畜禽產品生產中也存在禽流感、“瘋牛病”等問題，人畜共患病給我國造成了極大的壓力［２］。另外，農產品在生產、加工、運輸、儲藏、銷售等過程中也存在很多問題，例如有些農產品易腐敗變質，對農產品運輸或者儲藏提出了很高的要求，而現實生活中，一些農產品生產者在運輸或者儲藏過程中為了節省成本而不采用必要的保鮮措施，這就極易出現農產品質量問題。農產品質量安全不僅要求對人體無害，還應具備一定的營養要求，滿足人體健康發展的要求，這就需要在生產加工的各個環節中注意農產品可能出現的問題，真正保證農產品從農田到餐桌的安全。

２．２農產品質量安全監管存在的缺陷

第一，從立法方面來說，雖然我國現行有很多法律都對農產品質量安全作出了規定，尤其是２００６年頒布的《農產品質量安全法》，健全了農產品質量安全標準體系，界定了農產品質量安全的概念。但是，在立法方面仍然存在很多問題，例如，缺乏對農產品生產各個環節的系統性立法，很難對農產品進行全程的監管；對農產品造假、販假等違法者的處罰力度不夠，難以從法律責任承擔方面保證農產品質量的安全。

第二，從執法方面來說，難以落實政府責任制，相關部門執法力度不夠。我國有很多部門涉及對農產品質量安全的監管，農業部、衛生部、質檢總局等都負責農產品質量安全的工作，這就容易出現監管職責分工不清、責任難以落實等情形，執法不嚴、違法不究等現象都會阻礙農產品質量安全監管制度的落實。

３農產品質量安全問題產生的原因

我國農產品質量安全出現很多問題，原因是多方面的。我國農業生產規模小，農產品生產過程標準化程度較低，這就更加難以控制農產品的質量［３］；我國農產品生產鏈條比較長，涉及的環節比較復雜，在出現問題后責任難以落實。同時大部分農產品容易腐敗變質，難以從技術層面上保存，很多生產者考慮到成本和利潤，傾向選擇簡單的保存方式，這就極易出現質量問題。但是總的來說，農產品出現質量安全問題，還是法律層面的原因。

３．１法律意識上的原因

主要表現為相關主體法律意識淡薄，農產品生產者和銷售者為了追求利益的最大化，在生產和加工等環節無視法律的存在，挑戰法律的權威，制假販假。有的生產者和銷售者甚至認為自己的違法行為理所當然，不是主動去承擔責任，而是逃避法律責任。從消費者來說，出現質量安全問題后，不是采取法律手段維護自己的合法權益，而是置之不理或茫然不知所措。同時，由于維權費用過高，消費者不愿意選擇訴訟方式維權。

３．２法律制度上的原因

農產品質量安全出現問題的根本原因是法律制度的不完善。首先，我國農產品質量安全的法律體系不完備，立法層次比較低，存在法律上的交叉與缺位，《農產品質量安全法》與《產品質量法》關于調整對象之間的規定存在漏洞，有些法規的操作性也不強。其次，相關制度配套設施不齊全，農產品質量安全檢驗檢測制度缺乏系統性和完整性；農業標準化程度比較低，缺乏規范性；農產品市場準入以及質量標準認證制度不健全，等等，都需要進行法律創設和完善。

３．３法律監管上的原因

首先，我國農產品質量安全的監管體系不健全，從內部監管來說，有農業部、衛生部、質檢總局等職責部門對農產品質量安全進行監管，各部門職能交叉重疊，配合不協調。從外部監管來說，主要是社會監管，包括媒體監管和群眾監管，這種監管方式存在廣泛性，但是缺乏法律的有力保障，并不能從根本上解決問題。其次，我國對農產品質量安全監管的方式采取分段監管為主，一個監管部門負責一個監管環節，這種監管方式極易導致監管效率低下，缺乏可操作性，各部門間協調性差。另外，各監管部門需要投入大量的物力、人力和財力去監管農產品質量安全，考慮到監管的成本，各監管部門不愿意甚至沒有能力去監管，使得農產品質量安全難以從根本上得到保障［４］。

４農產品質量安全監管制度的構建

４．１完善農產品質量安全監管制度的立法設計

第一，完善《農產品質量安全法》。盡快有效建立《農產品質量安全法》關于產地環境監管、生產與加工過程監管等的規定，實現農產品生產各個環節都有有效的法律來規范。另外，《農產品質量安全法》中相關規定不夠細化，如沒有對農產品質量責任和農產品缺陷做出明確的規定，而現實生活中，如何界定農產品缺陷和如何承擔農產品質量責任是農產品質量安全法律關系主體高度關注的問題。因此，這就需要我們結合農產品本身的特點和具體情況來界定農產品是否存在缺陷，可以采用羅列分類的方式，盡可能地將農產品缺陷列舉出來，讓消費者可以明確清晰地按照規定維護自己的合法權益。在責任承擔方面，不應該借鑒《產品質量法》中的嚴格過錯責任。鑒于我國的國情和農業的特點，我們需要從各個方面保障農業的發展和維護農民的利益，而采用嚴格過錯責任并不利于提高農民生產的積極性，同時，在舉證責任方面采用嚴格過錯責任，農產品的生產者舉證義務很重［５］，不利于保護其利益。所以，筆者建議采用過錯責任原則，這與《農產品質量安全法》在保護消費者權益的同時，也側重保護農產品生產者利益的立法宗旨相符合，更有利于維護法的正義與公平。

第二，完善相關法規與制度配套的建設。增加《食品安全法》、《種子法》等相關法規中關于農產品質量安全監管的專門規定，使相關的農產品質量安全法律制度得到有效的統一。建立完整有效的農產品質量制度體系，制定規范的農業標準化制度，用法律的形式使其規范化，以解決現有的針對性不強、操作性差的現狀，同時可以借鑒國際慣例，對標準實施動態管理［６］。建立系統的農產品質量安全檢驗檢測監管體系，針對不同的環節采用不同的檢驗檢測監管體系，保障農產品質量安全全程的監管。健全市場準入制度，包括農產品的準入和主體的準入，嚴把產品準入關，提高市場進入門檻，強化農產品質量安全監管。

４．２落實政府責任制，加強執法力度

第一，政府在農產品質量安全監管中起著不可替代的作用，政府應從管理型向服務型轉變，發揮其組織優勢和強制力，強制農產品生產者和銷售者生產質量安全的農產品。落實政府責任制，加強政府管理部門之間的合作，解決目前我國農產品質量安全監管部門存在職責不清、權責不明的問題。同時，明確各級政府的責任，堅持以基層人民政府為主導，充分發揮社會性監管的監管方式，各級政府各司其職，縣級以上人民政府從整體上把握，健全農產品質量安全管理制度，加大對農民、農村的投入，鄉鎮人民政府應加強其服務職能，加強對農產品生產活動的監管，尤其是村民委員會要加強農產品質量安全生產的宣傳和教育，農業主管部門要完善農產品質量安全信息建設，解決目前農產品生產者與消費者信息不對稱、農產品生產者和消費者與主管部門信息不對稱的矛盾，使信息公開化，提高政府的監管能力。同時充分發揮社會監管的作用，發揮農業合作社、行業協會的監管作用，整合有效的資源，形成監管合力。

第二，加大執法力度，提高執法人員各方面的素質。農產品質量安全涉及多個部門，在對農產品質量安全進行監管時，需要一定的技術支持。我國的檢驗檢測機構技術水平不高，與發達國家相關機構相比還有一定的距離，要引進國外先進技術，加大技術支持力度，使用科學化、標準化的管理方式，同時要加強對檢驗人員的技術培訓以提高其業務素質和道德素質。

４．３加強對農產品生產全過程的質量監管

第一，在農產品生產環節，提高生產監管，強化源頭治理。首先，加強農產品產地環境的檢測和監控，考慮周圍環境、地形、氣候等多種因素，選擇適合農產品生產的環境，并定時對產地環境進行檢測，一旦發現有污染的情況，立即采取措施凈化環境。在農產品生產環境符合標準后，要加強農業投入品的管理，嚴格按照《農產品質量安全法》以及相關法律的規定使用農業投入品，嚴格控制農藥、肥料等的使用，注重發展無公害農產品、綠色食品，從源頭上保障農產品的質量安全。其次，加強農產品生產許可管理，農產品生產企業要嚴格按照標準生產和加工，對不符合生產標準的企業要嚴格查處。建立農產品生產記錄卡，強化誠信生產觀念，定期對農產品生產企業進行檢查，只要發現不誠信的不良記錄，就登記在生產記錄卡上，并及時發布相關信息，讓消費者了解生產企業的誠信狀況，進而促進企業安全生產。

第二，在農產品市場環節，要嚴格市場準入制度，建立統一的市場準入制度，保證法律適用和程序上的一致性。加強對進入市場的農產品進行檢驗檢測，政府不僅要對大型農副產品批發市場進行監督檢查，更要加強對小型超市以及商販的管理，定期抽檢部分農產品，對不合格的農產品實行產品召回制度，禁止流通到市場，危害消費者的身體健康，規范生產者的行為，加強宣傳，讓農產品生產者主動接受監管部門的監管。健全農產品標識制度，強化農產品認證制度，包括產地認證，并加強農產品包裝管理。

第三，流通過程是農產品進入市場的最后一個環節，要完善農產品流通環節的法律法規，用法律形式規范流通中的行為。不僅要發揮政府的監管作用，加強流通環節的農產品質量檢測，更要依靠企業自律，加強對流通環節的自我檢查，對農產品運輸、冷藏等需要特殊條件的，堅持按照農產品需要的標準運輸冷藏，同時強化企業責任，主動承擔責任。對于流通環節的消費者來說，消費者本身要提高自己的法律意識，培養維權意識，主動掌握政府發布的關于農產品方面的信息，及時維護自己的權益，提高自我保護能力。

完善農產品質量安全監管制度，還需要社會各方面的共同努力，但政府監管仍然發揮主力軍作用。建立健全農產品質量安全管理系統，建立農產品安全預警和重大安全事故的應急機制，建立健全農產品可追溯制度和完善農產品質量安全投訴制度，才能有效防范農產品質量安全風險。

參考文獻：

［１］ 李長健．論農民權益的經濟法保護——以利益與利益機制為視角［Ｊ］．中國法學，２００５（３）：120．

［２］ 張濤．食品安全法律規制研究［Ｍ］．廈門：廈門大學出版社，２００６．21-25.

［３］ 馮忠澤．我國農產品質量安全市場準入機制研究［Ｄ］．北京：中國農業科學院，２００７．

［４］ 李長健，江曉華，王悅．我國食品安全監管的困境及對策——基于經濟法與行政法雙重角度的思考［Ｊ］．上海政法學院學報，２００６（３）：９０－９４．

［５］ 張巨勇．ＷＴＯ背景下我國的轉基因農產品標簽管理［Ｊ］．農業經濟，２００４（６）：18-19.

［６］ 胡蘭英．我國農產品質量安全體系建設構想［Ｊ］．農村經濟，２００４（９）：6-8.