代際公共品供給視角下的環境規制研究

孫海婧

摘要：從代際維度看，環境規制的成本主要發生在當代，其影響卻超出了一代以上人的范圍，因此，環境規制不僅是一種一般性公共品的供給，也是一種代際公共品的供給。由于環境規制的成本與收益在代際間的不對稱，通常具有正的代際外部性，因而在現實中往往出現供給不足的趨勢。

關鍵詞：代際公共品；環境規制；代際外部性

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）05-0017-04

一、問題的提出

環境保護不僅是直接關系到當代人的生存與發展的代內問題，也是涉及到后代人生存權利與切身利益的代際問題。我們不是大自然的最后一代子孫，“我們不只是繼承了父輩的地球，而且是借用了兒孫的地球。”因此，我們應當盡可能地降低人類社會經濟發展的資源成本和環境代價，以保證我們自身及后代的生存和可持續發展。

環境規制是一個復雜的現實問題，有效的環境規制的實現需要政府、企業和公眾等多方面的合作。從代際維度看，環境規制的成本（包括政策制定成本和執行成本）主要發生在當代，由當代社會的政府、排污企業和其他公眾負擔，而環境規制的影響卻超出了一代以上人的范圍。因此，環境規制絕不僅僅是一種一般性公共品的供給，它也是一種代際公共品的供給，當代的政府、企業和其他公眾都是環境規制這一代際公共品的供給主體。

嚴格意義上說，代際公共品發生效用的“時滯”較長，是一個持續性的過程，將很難清楚地界定時間上的代際關系。但是，在具體意義的研究過程中，我們可以人為地以等量的時間劃分作為代際劃分的依據，可以將“代”定義為n年，在本文對環境規制問題的研究中，以人口學意義上的“代”作為衡量時間的單位，即每10年成為一個代際關系。

二、代際公共品供給理論的發展

Todd Sandler（1976）和Kerry Smith（1978，1982）等人首先提出代際公共品的概念，即代際公共品是在代際間分享的公共品，例如國家公園、高速公路等[1]。William R. Lowry（1997）認為，代際公共品是為未來代人生產的物品或提供的服務，例如在一定的自然條件下，為后代人存留并保護的一部分土地、社會保障、退休養老金、為循環使用或者開發可更新使用能源者設置的稅收激勵、長期堅持的空間（太空）探索[2]。Antonio Rangel（2003）指出，任何社會都會運用一系列非市場機構來決定向未來代人投資的數量。一個顯著的例子就是政府對投資多少代際公共品（例如環境保護和純科學）的決定。這些項目使未來代人繼承了一種財富的轉移，因為對當代人的課稅負擔了后代人獲益的經費，且公共品的效用是長期存在的。假設代理人存在于三個時期：幼年、中年和老年。每個時期成年代理人面臨兩個決定：（1）決定惠及未來代而非當代人的“向前的代際公共品”的投資量，例如教育投資。（2）決定“向后的代際公共品”供給量，例如，政府通過社會保障體系向老年人提供轉移支付[3]。

通過上述比較我們可以看出，現有典型的代際公共品文獻對代際公共品的定義雖然各有不同，但都基本暗含了下列三個因素：（1）時間性，即無論是代際公共品跨期的投資與收益問題，還是代際公共品的使用壽命和效用問題，都與時間性相關。（2）穩定性，即代際公共品供給行為如何矯正、保持和延續。（3）代際“非排他性與非競爭性”，即公共產品對于一代以上的消費者的非排他性和非競爭性問題。

現有關于代際公共品供給的理論，僅僅局限于對完善“代際公共品”這一理論概念的討論，鮮有文獻以某一具體問題為例，運用代際公共品理論進行充分分析和反復論證。本文在對現有代際公共品供給的相關理論進行系統梳理的基礎上，分析了環境規制在一般意義上的公共品屬性之外所具有的代際公共品屬性，繼而討論了代際公共品供給視角下環境規制供給的有效途徑，對于驗證代際公共品供給理論對于解釋理論問題和現實問題的價值所在具有一定作用。

三、環境規制的代際公共品屬性

（一）環境規制的一般性公共品屬性

環境規制是指國家和政府通過制定法律制度和行政政策來限制和糾正環境污染行為和改善環境質量的過程，主要指政府環境規制機構為了維護公眾的環境權，對企業環境污染行為的管理和監督。它是社會性規制的一種，因此具有一般性公共品的屬性，可以從以下三個方面理解：

1. 環境規制可以理解為為抵消或減少環境污染這種“公共劣品”而提供的“公共益品”。現實中，環境問題的產生常源于微觀經濟活動的負外部性，即經濟主體以污染的方式對社會大量地施加外在成本，在沒有“價格”為污染行為的消減提供恰當激勵時，必然對環境容量形成過度需求（鮑莫爾等，2003）。環境企業的排污行為是Hardin（1968）著名的“公地悲劇”理論的真實寫照。每個企業的收益取決于它所生產的產品數量，并且過度排污所造成的損失由社會上所有公眾共同承擔，在這種情況下，一個企業增加一個單位的排污生產，將廢物排到公共環境中，它所得到的全部直接利益實際上要減去由于公共環境負擔多一單位的污染所造成的社會公共利益的損失。但是作為單個企業并不會感到這種損失，因為這一項負擔被社會上的每一個經濟個體分擔了。由此企業將受到增加排污的鼓勵，若社會上的所有企業都這樣做，自然環境就會由于過度排污、缺乏保護等原因而遭到毀滅性的破壞，“公地悲劇”不可避免。“公地悲劇”理論的本意在于說明由于對環境這種公共資源的使用通常具有明顯的非排他性和非競爭性，在沒有制度的規范和約束下，有限的公共資源與無限的個人欲望之間的沖突必然會造成資源濫用和環境破壞問題。同時，我們也可以從另一個側面看出，環境的可持續利用需要規范的制度約束，就是政府要對企業的過度排污行為提供相應的制度約束，環境規制的有效供給可以通過控制企業的逐利行為而控制環境污染的源頭，以保障經濟社會的可持續發展。

2. 公眾對環境規制的“消費”具有非排他性和非競爭性特征。環境規制是一種社會性規制。環境規制有效實行的收益范圍是公共的，環境質量的維護和提升所產生的效益是社會性的。威廉姆森認為，當對制度的需求增加，制度供給的收益能夠抵消制度供給的成本時，制度就可能產生。可見，制度雖然是對個人行為的一定的約束，但是制度正是為了避免人的有限理性作出對大家不利的行為，制度的建立可以有效地抑制這種集體悲劇的出現。制度的這種作用結果是可以非排他地為每一個人所利用的。具體到環境規制領域，有效的環境規制供給可以防止企業對環境資源惡性競爭和過度排污的“公地悲劇”發生，其作用結果也同樣是排他地為每一個人所享用。

3. 環境規制的供給具有強制性約束力。環境規制出現的根本原因在于每個經濟人生而有之的與追求自我利益必然伴隨的機會主義傾向，這使得經濟個體在面臨不確定的環境時，經濟主體之間的合作難以進行。

為了降低這種不確定性，政府有必要提供具有強制性約束力的環境規制。通常政府實施環境規制的政策手段大致可以分為兩類：命令—控制型的環境規制政策和環境—經濟政策手段。前者是指政府通過法律或行政命令來規定企業的排污標準和技術，以達到直接控制污染的目的。如政府對達不到排污標準的企業強行關閉或拆遷，這種政策對控制污染、保護環境質量起到了一定作用，但是，它對不同的污染源實施統一的排污標準，企業只能被動地遵守政府制定的標準，否則就要接受行政上和法律上的懲罰。較為常見的直接控制手段有環境影響評價、排污許可證、總量控制等。后者主要是指基于市場的激勵性環境規制政策，它主要依靠市場機制，運用價格、稅收、收費、信貸等市場信號來引導企業的環境行為，從而達到對環境資源的有效管理。常見的環境經濟政策手段有排污收費、環境稅、排污權交易等。

（二）環境規制的代際公共品屬性

環境規制的領域一般包括大氣污染、水污染（河流污染、飲用水安全）、有毒物質的使用（如殺蟲劑）、有害廢物處理、噪聲污染等對人類健康和生態系統有不利影響的領域。在這些具體領域中，除了噪聲污染時即時產生的環境問題，其他所有領域的環境污染都涉及到了污染物或有毒物質的累積問題，這些環境問題的產生，不僅對當代人所賴以生存的環境產生了惡劣影響，而且隨著時間的推移，也會對未來代人的生存環境和利益產生負面影響。巴里·菲爾德和瑪莎·菲爾德指出，根據環境污染物被排放以后，隨時間推移，是不斷累積還是很快就分解，可以將環境污染物分為非累積性污染物（noncumulative pollutant）和累積性污染物（cumulative pollutant）。前者如噪音污染，它隨污染行為的停止而消失；后者如放射性廢棄物、像鉛和鎘那樣的金屬，還有PCBs（多氯化聯（二）苯）和DDT（二氯二苯三氯乙烷）等人造物質，它們的衰變和降解速度極其緩慢，一旦進入環境，便不會消失[4]。

不考慮規制俘獲等導致政府環境規制過程扭曲的情況，環境規制政策的制定和執行是符合公眾利益的。從代際維度看，有效的環境規制的供給不僅作為一般性的公共品對當代人產生正的環境效益和社會效益，而且也作為一種具有正外部性的代際公共品，其受益者的范圍同樣覆蓋到未來若干代人。

環境規制的代際公共品屬性主要體現在它所產生的正的代際外部性。在經濟學中，外部性理論是用來解釋環境問題成因的基本理論。以馬歇爾和庇古為代表的福利經濟學派認為，外部性產生的原因在于私人成本與社會成本的背離，成本與收益的不對稱是外部性問題的根本。環境規制問題在很大程度上應該被理解為一個相當廣泛的收益（對于一般社會公眾來說）和一個相當集中的成本（對于污染者來講）（Lee，1991）[5]。從時間維度看，有效的環境規制一旦被提供，環境質量的改善對于當代人和后代人都是非排他性和非競爭性的，其收益范圍涉及到一代以上的社會公眾，對于一些治理“時滯性”明顯的環境污染問題的控制，后代人的收益甚至超過了當代人的收益水平，而環境規制成本的負擔卻仍然集中于當代的政府和污染企業，正所謂“功在當代，利在千秋”——環境規制的成本與收益是跨時期的，它反映了代際間的私人成本與社會成本的背離。

從收益方面看，環境規制的收益是代際范圍的。假設當代人的效用水平取決于兩個向量：對社會物品包括產品和服務的消費，也包括對自然環境的消費。用Ut表示當代人的效用函數。Ut=U（Ct，Qt，iQt-1）其中，t表示時間，Ct表示當代人的產品和服務的消費水平，i表示折舊率或貶值率，向量Q為當代人對環境質量的消費水平，Qt表示當代人對環境質量的消費，iQt-1表示前一代人對環境的使用和保護行為對環境質量的影響，Qt-1可能為正值也可能為負值，依據前一代人對環境采取保護的力度而定。如果前一代的企業無視環境的保護和未來代人的利益而過度排污，造成環境的嚴重損害，那么Qt-1為負；如果前一代的政府對企業實施了有效的環境規制，規范和約束了企業的盲目排污行為，對環境質量起到了維護和提升的作用，那么Qt-1為正。這一關系又一次體現了環境規制這種“公共益品”對于環境污染這種“公共劣品”的抵消作用。在這個表達式中，時間性變量的引入體現了當代人環境規制供給水平的選擇對未來代人效用水平的影響。

從成本方面看，環境規制的成本主要集中在當代的社會成員（包括政府、企業和居民），尤其是當代的企業。上式中的前一代環境供給質量為Qt-1，它的供給函數為Qt-1=Q（qt-1，gt-1，Wt-1），其中，qt-1表示當期企業遵守環境規制的服從成本，gt-1表示當期政府制定和實行環境的執行成本；Wt-1表示當期公眾對于企業遵守環境規制、政府執行環境規制的監督成本。因此，從代際維度看，環境規制的供給成本主要在當代的政府、企業和公眾之間被分擔。

從成本—收益的角度看，環境規制與環境污染之間有著明顯的區分邊界。環境規制的成本主要由當代人負擔，收益范圍在當代也在后代，尤其對于大型環境規制項目的投入，其受益者主要是后代；而環境污染恰好相反，它的主要成本由當代人轉移到后代人承擔，當代人提前消費了后代人的利益。由此可知，環境規制的當代私人成本高于環境污染的私人成本，當代的私人收益小于環境污染所取得的私人收益。

由此可見，由于環境規制的成本與收益在代際間的不對稱，環境規制的正代際外部性的產生不可避免。已有的關于公共品供給的理論指出，具有正外部性的產品會出現供給不足，而負外部性的產品會出現供給過剩。因此，對于環境規制而言，由于私人收益低于社會收益，也很難對理性的當代經濟人（包括政府部門、企業和公眾）產生供給激勵，往往出現供給不足的趨勢。

四、代際公共品供給視角下環境規制的有效途徑

從代際維度看，后代人尚未出生或尚不具備社會經濟發展的話語權，在代際間缺乏有效的市場，在這種客觀限制條件下，后代人對當代供給主體的投資成本的補償和回報具有不確定性。要克服這一困境，須從可持續發展的角度出發，健全和完善環境規制的代內供給機制。

1. 通過立法保護后代人平等使用自然資源的權利。代際公平的實現必須建立在承認未來各代人與當代人享有平等的資源使用權利的基礎上。由當代人制定的法律法規體系更多地關注于對代內經濟主體的利益保障，并沒有充分考慮未來各代的利益。在這種法律約束條件下形成的地方政府行為，也不可避免地忽視了未來各代的利益，產生了一種不可持續發展的經濟績效。因此，要實現可持續發展的目標，必須有明確的法律制度，一方面充分肯定未來代人所具有的平等的資源使用和支配的權利；另一方面有限任期的地方政府應使法律約束具有穩定性和連續性，可以產生有效的跨時期的約束效力，對地方環境規制中的短期行為可以進行有力的約束。

2. 促進民間環保組織的發展。考慮到環境規制問題的復雜性和社會性，需要廣泛的公眾參與和社會合作。民間環保組織的發展有三方面的意義：第一，可以形成社會群體與地方政府在利益表達和利益協調方面的渠道，民間環保組織對環境保護知識的專業性可以對地方環境規制具體政策的出臺和落實提供補充，實現地方環境保護與經濟可持續發展的雙贏。第二，可以對地方政府環境規制中的短期行為進行有效的監督，各利益相關群體共同參與，形成正式環境規制和非正式環境規制的有機結合，更能順應“小政府、大社會”的改革思路，適應公民社會的發展，充分發揮非政府組織在地方環境規制中的作用，以彌補轉型期地方政府在環境規制中的不足。第三，由于代際市場的缺失，客觀上造成地方環境規制中代際責任追溯機制和代際補償機制的缺失，除了要構建相應的法律機制約束外，我們也需要當代非政府力量的支持，建立關注未來各代利益的機構，保證未來各代人的權利被認可和尊重。

3. 構建地方環境規制利益兼容的激勵機制。在涉及到多代人利益的地方環境規制供給過程中，要實現代際公平，激勵相容表現得尤為特殊和重要。代際間利益的協調是保證社會健康穩定發展的關鍵，在現實中，代際不公平問題往往會成為社會可持續發展的瓶頸制約。要保證環境規制的代際公平，必須盡可能協調好中央政府、地方政府與社會成員的利益關系，協調好當代人與后代人的利益，站在歷史的高度和社會可持續發展的高度制定地方環境規制的各項決策。另外，還可以通過資源技術研發投入的增加，探尋合適的人口再生產規模，研究資源替代技術，以實現對未來代人利益的有效維護和補償。

參考文獻：

[1]Todd Sandler. Intergenerational Public Goods： Transnational Considerations[J]. Scottish Journal of Political Economy，2009，（3）：353-370.

[2]Reyer Gerlagh，& Michiel A. Keyzer.Sustainability and the intergenerational distribution of natural resource entitlements[Ｊ].Journal of Public Economics，2001，（７９）：315-341.

[3]Antonio Rangel.Forward and Backward Intergenerational Goods： Why Is Social Security Good for the Environment?[Ｊ]. The American Economic Review，2003，（3）：813-834.

[4]李項峰．地方政府行為外部性研究[D]．廣州：暨南大學博士學位論文，2007：56.

[5]巴里?菲爾德，瑪莎?菲爾德著.環境經濟學[M].北京：中國財政經濟出版社，2006：30.

責任編輯、校對：關 華