事業單位分類改革還需精細化

李軍考斯

社會企業，是一種介于公益與營利之間的企業形態，是社會公益與市場經濟有機結合的產物，具有市場競爭性和公益性兼備的混合特征。從本質上講，社會企業不是非營利組織，它具有企業的一般屬性，但不同于一般企業，它所追求的不是單純意義上的經濟效益最大化，而是追求經濟效益與社會效益的平衡。

2012年3月22日正式發布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，提出將在5年內完成對全國所有事業單位改革分類，這意味著事業單位分類改革的大幕正式拉開。作為事關幾千萬人的改革方案，還需要從不同角度出發，更為精細地設計研究。

事業單位改革是行政管理體制

改革的重要組成部分

事業單位管理體制是計劃經濟時期逐步建立并發展起來的，事業單位是我國行政體制中的一部分。在我國，事業單位是為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的社會服務組織，主要從事教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統計調查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質量技術監督事務、經濟監督事務、知識產權事務、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業服務、機關后勤服務等活動。隨著行政事業改革的發展，目前的事業單位既可以是一個純粹的社會服務組織，也可以具有行政機構和公共服務雙重職能，另外，在提供公共服務的同時，事業單位還可以是一個以營利為目的的投資方。

事業單位改革看似是對現有事業單位的改革。但實際上是整個行政管理體制改革的重要組成部分。事業單位的改革不僅是現有事業單位的問題，還涉及到整個行政事業機構職能的調整。這就應該包含兩個方面，一個是具有行政權力的事業單位納入政府行政機構體系，也就是《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》中提到的“對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構”；另一個是部分沒有行政權力的機關退出行政機構行列。從這個意義上講，事業單位改革的視野應該再寬泛一些，將部分應該去行政化的行政機構也納入改革范疇，使其真正成為獨立于政府、有著足夠獨立自主權的非政府組織。這類機構中最典型的是“黨群線”管轄下的“群團組織”，實行“參公管理”，這部分組織和團體，在民政部“中國社會組織網”上是查找不到的，而是列入“編辦”管理的序列，被稱為群眾團體機關。這類群眾團體在計劃經濟時期，對于統一群眾思想、維護社會穩定，提高社會統籌管理能力起到了重要作用，但是，從長遠來看，應該讓群眾團體回歸本質，真正承擔起社會管理社會化的重任。

事業單位分類改革在實踐中

還需細化分類方案

我國的事業單位主要分布在教、科、文、衛等領域。事業單位追求的首先是社會效益。有些事業單位在保證社會效益的前提下，為實現事業單位的健康發展、社會服務系統的良性循環，根據國家規定向接受服務的單位或個人收取一定的服務費用。一直以來，對事業單位的分類，學術界各有不同，從職能類型劃分，可以分為公益性、準公益性、經營性三類，我國根據這一分類標準，對現有公益性事業單位的財政補償政策進行了區分，主要分為全額撥款、差額撥款、自收自支三大類。

日前出臺的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》第8條“劃分現有事業單位類別”中提出：在清理規范基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性；在第9條“細分從事公益服務的事業單位”中提出：根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

盡管公益性事業單位主要承擔基本公益服務，但是也從事很多經營性服務，如醫院，在承擔基本醫療服務功能的同時，也從事很多經營性活動，如果單純的將其歸為公益屬性，忽略了醫院的經營性，就容易使公立醫院的改革陷入“改不動”的境地。這類事業單位還包括各科研院所，一方面，政府需要這些機構為其決策提供服務；另一方面，專家的培養是需要成本的，簡單的“參公管理”或者轉為企業，都容易陷入“一斷奶就死”、“一放開就亂”的局面。

還有一些事業單位既具有一部分行政管理職能，也按照企業運營方式運行，它們接收一部分財政撥款保障其行業行政管理職能的履行，但單位的大部分收益依靠自身經營賺取，實際上屬于政府授權經營的國有企業運作模式。這類事業單位就很難單純的將其進行“參公管理”或者公司化改革。

此外，由于對“生產經營活動”的界定比較模糊，對于什么樣的單位屬于生產經營性的也很難界定。并且，在此之前的幾輪事業單位改革中，能企業化的事業單位基本上都已經實行了改革，實行公司化運行。因此，在實際操作中可能會遇到很多問題，需要更加詳細的明確和論證。

可見，現有事業單位的分類改革方案主要是從宏觀方面指明了事業單位改革的主要方向，但對于既具有一定公益性，又需要通過自身營利實現生存的事業單位來說不具備可操作性，對有些事業單位的歸類也很難甄別，具體實施還需要詳細分析，改革方案的制定還需更加精細化。

社會企業應成為部分事業單位

改革發展的一條路經

社會企業，是一種介于公益與營利之間的企業形態，是社會公益與市場經濟有機結合的產物，具有市場競爭性和公益性兼備的混合特征。從表現上看，社會企業具有明確的營利動機、風險意識、競爭取向、創新精神和不斷擴大規模的資本積累沖動。但同時，社會企業有明確的公益目標和宗旨，具有一些非營利性特征，受益面比較廣泛。從外延上看，社會企業一方面活躍在具有社會公共服務的相關企業中、包括提供一定程度的公共物品或準公共物品的企業，另一方面延伸到那些采用市場機制提供各種社會服務的非營利組織中。從本質上講，社會企業不是非營利組織，它具有企業的一般屬性，但不同于一般企業，它所追求的不是單純意義上的經濟效益最大化，而是追求經濟效益與社會效益的平衡。

從發達國家發展經驗來看，社會企業一般關注的都是教育、醫療、養老等社會公共產品或服務需求量較大的領域，其發展能有效改善社會資源供給數量、種類、質量等方面不足的狀況，彌補政府投入不足。

在我國，很多諸如教育、醫療、科研等事業單位的改革一直都糾結于既要保障公益性，又要通過營利維持生存發展的兩難之中，單純的市場化和政府化都不利于這類事業單位的發展。可以說，這類事業單位所提供的社會服務具有準公益性特征，這種準公益性正是社會效益和經濟效益的高度統一，這恰恰符合了社會企業的主要特征。從這個意義上講，社會企業是事業單位改革的一個可選擇路徑，尤其是對部分準公益性事業單位來說更是如此。

因此，事業單位改革應細化分類方案，部分特定領域如教育、養老、環保、社區服務、應用性研究等的事業單位有計劃有步驟地轉向社會企業，結合社會企業的運作模式、社會目標和以顧客為本的工作方式，不受外部股東利潤最大化的壓力束縛，從而提供更為專業化和切實有效的公共服務。與此對應的是，政府應該盡快轉變思想理念，在制度建設、資金保障等方面制定特殊的扶持政策，在未來幾年內，推進部分特定領域的事業單位向社會企業順利過渡。

（作者：北京市經濟與社會發展研究所社會發展部）