創新首都財政支農機制的思考

騰杰

現代都市農業升級轉型期出現的支農資金籌措難，效益低，監管不利等問題的解決，有待于整個財政支農機制的創新。

近年來，隨著首都經濟社會的高速發展，北京市郊區縣進入了由傳統農業向都市型現代農業加速轉型、農民向居民加速轉變、農村向城市加速融合、城鄉一體化加速推進的發展階段。而財政支農工作在落實反哺農業政策、整合支農資金、深化“三農”投入機制創新、推動城鄉統籌發展、推進農村體制改革等方面具有不可替代的基礎性作用和保障性功能。

財政支農工作盡管取得了積極成效，但在實際工作中卻出現一些新問題，主要體現在支農資金的籌措、分配、監管等方面。如何進一步提高支農資金的使用效率和效益，是擺在財政支農工作者面前一道亟需破解的難題。筆者通過對順義財政支農工作的樣本分析，發現要提高支農效率，必須要從創新財政支農機制入手。

財政支農工作面臨的三大問題

首先是區縣財政的壓力不斷增大。

近年來，隨著中央和北京市對“三農”支持力度的不斷加大，上級財政支農資金投入的總量持續增長，但增長緩慢且力度仍然不夠。市級啟動了分稅制財政體制改革，下劃區級部分事權和財力，但下劃資金額度有限，財權和事權不相匹配，導致區級財力補充或配套壓力很大。同時，鎮級財政受財力限制，對農村基礎設施建設、農業科技、農村市場體系建設、農業服務體系建設等主要依賴區級以上財政資金支持。相對于順義重要的農業地位和發展要求，上級支農資金支持的增長幅度緩慢，區級財政收入受經濟形勢影響存在不確定性，導致區級財政支農資金籌措的壓力不斷增大。

其次，現有分配體制造成財政支農資金整體效益發揮不夠，整合財政支農資金難度加大。

從順義區來看，表現在以下幾方面：一是支農資金項目數目多、但單一項目額度小，過多過細的專項造成投入分散。二是項目管理部門多，資金使用條塊分割，難以形成合力。三是資金支出結構不合理，比例失調，支農資金總量看似很大，其中用于社會性的、公益性的大中型建設項目比重較大，而農民可以直接收益的中小型建設項目的比重較小。四是從財政支農資金支持環節上看，對支持農業產業化、農業科技、農產品安全體系、農業服務體系等方面的投入不夠。很顯然，由于支農資金整合涉及到的職能部門較多，在部門利益面前，只有站在全市、全區的高度進行統籌安排，加強組織協調，才能取得更好的成效。

第三，支農資金監管難度加大。

從全市來看，基層財政部門承擔著更多的資金監管職能：區級財政除了要發揮對縱向財政支農資金支出的監管，還要加強對橫向撥付到農口部門的項目資金的監管。而鎮級財政的工作任務也從組織收入逐漸向支農惠農政策的宣傳、貫徹落實以及支農資金監督管理等方面轉變。在實際工作體會中，我們發現對支農資金監管的難度巨大，主要表現在以下幾個方面：一是資金來源分散，不利于監督管理。二是項目計劃建設與資金下撥存在時間差，資金分配不及時、跨年使用，不利于資金監管；三是受農業項目自身的特殊性限制，對財政支農資金的績效考評難度較大，績效考評體系難以進一步完善。四是受體制原因、人員素質等方面的影響，涉農部門對支農資金監管的意識淡薄，主要依賴財政部門的專項監督檢查，不利于對資金使用全鏈條的監管。

很顯然，這些問題的存在，對支農資金效益的發揮是十分不利的；而這些問題的解決，有待于整個財政支農機制的創新。

推進財政支農工作的五條建議

針對工作中存在的問題和難點，筆者以機制創新為重點，提出以下幾點建議：

一是優化資金結構，突出財政支農支持重點。

要突出財政支農支持重點：一是以加強農田基礎設施建設項目為重點，加強小型農田水利設施建設，改善農業生產條件，助推社會主義新農村建設；二是以加強現代化農業園區基礎設施建設項目為重點，開發農業多功能，加強節水灌溉項目的推廣，進一步擴大滴灌、微噴等節水灌溉技術的使用面積，助推都市型農業發展；三是以培育農業龍頭企業建設項目為重點，增加農產品加工轉化能力，為農民創造更多的就業機會，助推農業產業化經營；四是以優質農產品標準化生產基地建設項目為重點，實施規模化生產，助推農業增效和農民增收；五是資金投向應向經濟發展相對較慢的鄉鎮傾斜，讓公共財政的政策惠及最需要的地區和群體，充分發揮財政資金的引導作用。

二是轉變思想觀念，推動支農資金有效整合。

提高對財政支農資金整合的認識，這需要財政部門、農口職能部門從思想上真正重視起來，為支農資金整合創造良好的社會和工作環境。一是通過爭取各級部門的支持配合，進一步形成支農資金整合的合力，最大限度地整合各方面資源，調動各方面的積極性。要推動各部門強化大局意識和責任意識，發揮職能優勢，認真履行職責，密切協作配合，形成齊抓共管的合力。二是借助金財工程、農村信息化建設等現代化技術手段，結合財政支農管理以及社會公眾的需求，提出合理化建議，為政府決策提供依據。三是要大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重，加大對農民實施直接補貼的力度。

三是完善財政支農服務體系，加強農業公共服務能力建設。

完善財政支農服務體系，關鍵在于逐步形成加強農業支持保護、激發農村動力活力，強化農民主體地位的制度保障體系。一是要進一步建立健全新型農業社會化服務體系，加大對農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管、農產品安全服務體系等公共服務機構的扶持，建立村級服務站點。二是進一步加強財政對農民專業合作組織的扶持，在培訓、引進良種、推廣技術、購置設備、建設生產基地、創建農產品品牌、開展信息服務與營銷推介活動等方面予以資金支持；對邊遠地區和貧困地區的農民專業合作組織和生產國家與社會急需的重要農產品的農民專業合作組織優先扶持。三是完善土地承包經營權流轉。按照尊重農民意愿，依法、自愿、有償的原則，穩定現有土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。四是深化農村集體經濟產權制度改革。按照資產變股權、農民當股東的思路，全面開展農村集體經濟產權制度改革，盤活存量資產，轉變經營方式，激發集體經濟內在動力，建立與市場經濟接軌的新型經濟組織。五是支持開展農業保險制度。鼓勵保險企業參與農業保險，進一步探索集社會力量應對自然災害的新模式，擴大農業保險范圍。

四是創新財政支農方式，探索市場化發展模式。

建立“政府出資，市場運作”新型財政資金運作模式，將財政資金從一般競爭性領域退出來，采用補助、貼息、獎勵、減免稅費、購買服務等政策工具和激勵措施，支持農村公共產品建設，把錢用到農民直接受益的項目上，提高財政資金使用效益。可通過政府公開招標的方式購買，轉變過去層層設機構養人，政府直接去辦事的傳統辦法，按照“養事不養人“的思路，變花錢養人辦事為花錢直接辦事，走企業化經營、市場化運作、社會化服務的路子。通過貼息、擔保、政策優惠等方式，引導并刺激銀行信貸資金等社會資金投入農業，提高農業投資的吸引力。通過貼息、以獎代補、先建后補、規費減免等方式調動農村集體經濟組織和廣大農民投入的積極性。通過政府的公共服務催生農村經濟實體和社會中介服務組織的創建與發育，從而帶動農村社會化服務體系的建設。

五是加強基層財政建設，進一步發揮鎮級財政對支農資金的監管作用。

在當前財政支農資金規模和種類越來越多、支農資金管理要求越來越高的新形勢下，目前鎮級政府機構工作職能劃分急需改革，基層財政尤其是鎮級財政要更多賦予支農資金的監督職能。一是實行財政縱向管理，提高監管效果。鎮級財政部門人員編制和經費從地方政府剝離，實行垂直管理。鎮級財政在日常工作中橫向實施與縱向監管相結合，不留監管“真空”。二是調整鄉鎮財政的工作職責，明確并逐步強化其支農資金監管的職責。各類強農惠農政策最終落實到鄉鎮并由鎮級財政具體操作和執行，受工作量龐雜、人員有限等因素影響，鎮級財政的工作重心更多局限在資金的收支，監管職能弱化。需要通過鎮級政府機構的改革，使鎮級財政擔負起監管職能并從制度上加以落實。三是加大對基層財政干部的培訓力度，不斷提高鄉鎮財政干部的業務水平。目前強農惠農政策資金越來越多，發展形勢日新月異，對基層財政干部管理水平的要求越來越高。要設立基層財政干部培訓資金專項并形成長效機制，不斷提高其業務水平，使各項強農惠農政策落到實處。