從結構性失衡談政策性銀行有效監管

季敏

摘要：中國政策性銀行發展和監管存在六大結構性失衡，究其原因在于對政策性銀行屬性的誤解，沒有處理好財政與政策性銀行的關系，造成監管政策錯位和財政政策失位。借鑒國際經驗，今后應建立財政為主、多部門協調的內外監督機制。

關鍵詞：政策性銀行；結構性失衡；金融監管；財政政策

銀監會成立以來，始終堅持以風險監管為核心，對政策性銀行實施審慎監管，積極支持政策性銀行在風險可控的前提下開展業務創新，穩步拓寬職能范圍，完善政策性金融服務功能，更好地適應經濟社會發展對政策性金融的需求。與此同時，隨著其服務職能不斷拓寬并涉足創新領域，累積的政策性風險也不斷增加，結構性失衡現象日益嚴重，迫切需要通過加快改革予以解決。

一、中國政策性銀行存在的六大結構性失衡問題

政策性銀行在運行管理中存在的一些問題和矛盾也越來越突出。簡而言之，中國政策性銀行發展和監管存在“六大結構性失衡”：

（一）立法滯后、金融立法結構性失衡。政策性銀行是一類特殊的銀行機構，商業銀行的許多監管規則難以適用于政策性銀行。在現代世界各國完整的金融立法體系中，除了中央銀行法和金融監管法等最高層次的金融法外，還包括相互并存的商業性金融法與政策性金融法。在我國，只有商業銀行法、保險法、證券法等相對完善的商業性金融法律體系，但政策性金融法律體系存在空白和結構性失衡問題。

（二）多頭監管、監督機制結構性失衡。目前，對我國政策性銀行的業務活動呈現多頭監管的特點：財政部履行社會管理和國有資產管理職能，審計署對政策性銀行執行國家政策、資金運用等進行定期或不定期審計，人民銀行進行改革規劃、貸款規模管理，銀監會行使業務合規和風險情況的監督管理等。多頭監管不僅會影響政策性金融機構規范有序地開展業務，而且加劇相關問題上的分歧、爭議與部門利益的爭奪；不僅管理部門政出多門使政策性金融機構無所適從，而且有些環節又存在管理不嚴甚至出現管理的真空地。

（三）預算軟約束、資金運營結構性失衡。政策性銀行的資金來源主要有：財政撥款、向中央銀行借款、向金融市場及國外籌資等。相應地，政策性銀行的資金運用主要有投資、貸款和擔保三種方式。從資金來源看，成本低，具有準財政資金性質；另一方面，對資金運用仍局限“保本微利”，導致政策性銀行資金運用存在在嚴重的預算軟約束，容易引起道德風險。值得指出的是，由于缺乏資本金以及資產負債規模約束機制，政策性金融機構的資產負債規模不斷擴大，風險日益積累。

（四）監管錯位、職能定位結構性失衡。目前對政策性銀行的監管多套用商業銀行監管模式，在指導思想、方式方法、監管重點和評價指標等諸多方面都與商業銀行監管混為一談，與政策性銀行的運行規律不適應，針對性和有效性不強，沒有體現政策性銀行監管的特色，進而影響了監管的有效性，降低了彼此的認同度，甚至誤導了政策性銀行，并在一定程度上加劇了政策性銀行業務取向市場化、經營管理商業銀行化的傾向。

（五）公司治理結構不完善、內外監督機制失衡。目前，政策性銀行的公司治理結構仍是傳統意義上的國有企業模式，實行行長負責制，決策、執行合一，缺乏有效的制衡機制和科學合理的公司治理架構，銀行內部還沒有建立有效激勵約束機制。

（六）忽視社會效益、績效評價體系結構性失衡。對政策性金融機構的考核必須相應地對社會效益和經濟效益分別考核，不可偏廢。目前，我國政策性金融機構經營效果評價體系有待完善。一方面，監管部門沒有針對政策性金融機構建立科學系統的績效評價體系，對政策性金融機構的社會效益評價無標準依據，也忽視社會效益指標。另一方面，監管部門往往比照、參照和借用商業性金融的績效評價指標和同等的標準考評政策性金融機構，造成了政策性金融績效評價指標體系的嚴重結構性失衡，影響了政策性金融的可持續發展。

二、監管架構的缺陷源于對政策性金融屬性的誤解

從認識根源上，中國政策性銀行發展和監管存在的失衡問題源于對政策性自身屬性的誤解。

（一）就其本質而言，政策性金融是財政體系延伸，也是其重要組成部分。政策性銀行是由政府發起創立或擔保，以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構。由國家財政出資建立起來，運營目的必須反映政府的政策意圖，是國家財政向社會提供公共產品的重要手段之一。政策性銀行執行國家產業政策實際上就是財政政策的一種體，因為調整經濟結構、鼓勵某些產業優先發展或者援助某些“后進”的產業，既是財政政策責無旁貸的義務，也是財政政策優勢所在。

（二）政府財政的手段和功能畢竟有其局限性，單純依靠國家財政的直接資金支持不僅是不夠的，而且也是缺乏效率的。國家財政也必須借助政策性金融，通過政策性金融向重點產業、基礎設施、進出口企業和農產品流通等領域間接地提供扶持，從而避免財政過多干預經濟運行，影響市場的效率。以農業為例，如果沒有國家財政的支撐，沒有財政政策導入資本，農業難以承擔國民經濟基礎的使命。因此無論是在發達國家還是發展中國家，政策性金融都是國家財政向農業提供資金支持的一個重要手段和重要部分。

（三）政策性銀行源于國家財政、依存于國家財政，但其功能又遠遠超出國家財政，其實質是以政府信用來彌補市場信用的缺失、體制不完善、儲蓄轉化為投資的渠道不暢等“市場失靈”的缺陷。政策性金融按照商業金融的原則實施政策性金融活動，可最大限度地淡化傳統政策性金融的行政化色彩，避免“政府失靈”。還必須強調的是，政策性金融具有有償性的特點，是不可能完全取代國家財政對某個行業、某個部門或者某個地區、某個人群的扶持的。因此，政策性銀行雖然名義上歸于“金融范疇”，但其本質卻是財政支撐的。另外，政策性金融之所以采取銀行信貸資金的運作模式，是為了提高財政投融資的使用效率，并不意味著改變了資金的性質與政策性金融的本質。

三、政策性銀行監管改革的國際經驗

他山之石，可以攻玉。從各國政策性金融發展和對其監管實踐來看，有如下經驗可資借鑒。

（一）世界各國政策性金融業務的運作和管理沒有統一固定的模式。從比較角度看，各國政策性金融管理有以下主要共同特點：先立法后改革，依法經營和管理，是世界主要國家的普遍做法。美、英、日、德、加等國設立政策性銀行，都有專門的法律，通過量身定制專門的政策性金融法律，來依法辦理政策性金融業務。如美國1945年的《進出口銀行法》，英國1949年的《出口信貸擔保法案》，日本有《國際協力銀行法》以及德國的《德國復興信貸銀行法》等。同時，各國都隨著國際國內情況的變化，不斷修改、完善有關法律，以確保政策性金融機構的職能定位和發展方向始終符合政府意圖和國家經濟發展戰略需要。

（二）政策性定性定位不變，持續體現政府產業政策和戰略意志。即使隨著形勢的變化發展，政策性金融機構的具體職能和服務范圍發生調整，其政策性仍然保持不變。即使是業務調整幅度很大、結構比較復雜的德國復興信貸銀行（K F W）集團也不例外，在1948年成立后，業務范圍不斷拓寬，從戰后支持重建和住房開發，到兩德統一后的中小企業服務，直至目前的出口項目和跨境投資服務等。但業務發展并沒有改變該行作為一家公法機構，即政策性銀行的屬性。

（三）建立完善的內部治理和外部風險約束機制。日本國際協力銀行法規定，只有當一般金融機構用一般條件難以從事貸款業務時，日本國際協力銀行才可以出面承擔；韓國輸出入銀行法規定該行在業務經營活動中不能與其他金融機構競爭；美國《進出口銀行法》則規定任何時間進出口銀行債務余額不能超過60億美元（國家撥付的股本金為10億美元），且其貸款、擔保和保險總余額不能超過750億美元。另外，各國政府都要求政策性銀行參照現代公司治理的標準建立健全內部治理架構，完善相應制衡和內控機制，董事會成員主要來自政府部門和行業組織，并代表政府的政策意圖，從而確保政策性銀行始終不偏離職能定位和服務方向，實現經營可持續發展。

（四）突出財政部門是政策性金融機構管理的首要角色。由于政策性金融機構是政府財政職能的延伸，在政府各部門中，政策性金融機構與財政部門的關系通常最為密切，而財政部也對政策性金融機構的管理負有特殊責任。從各國實踐來看，財政部門通常會直接或間接參與政策性金融機構的管理。如法國對外貿易銀行由財政部進行管理，該行的董事長、總經理及其他董事會成員均由法國財政部長任命；韓國輸出入銀行則由財政經濟部長和金融監管委員會實行雙重監管，其中財政經濟部主要負責對該行的運營進行監管。

四、政策性銀行金融監管的幾點思考

借鑒國際經驗，結合我國政策性銀行監管現狀，我國應當按照“立法為先，差別監管，內外約束，完善考核，財政為主、加強合作”的思路，設計與創新一套合理的監管政策，以促進我國現代政策性銀行的穩健發展。

（一）立法為先，建立健全政策性銀行立法。盡快啟動政策性銀行立法程序，修訂銀行章程。國家應盡快賦予政策性銀行經營管理的上位法，使之納入依法經營、依法管理的法制軌道。明確政策性銀行的性質、職能和任務，組織模式，業務范圍和基本業務規則，與商業銀行的關系，財務會計、監督管理和法律責任，防止政策性銀行商業化、財政化。

（二）一行一策，差別化政策性銀行監管。一方面是政策性銀行與商業性銀行金融監管要有所不同、區別對待；另一方面由于三家政策性銀行各自的特殊性，監管的側重點各有不同，要根據其作用領域、行業特點、貸款方式等的差異，監管的目的要求、指標設計和考核標準等應有所區別。特別是要根據兩家政策性銀行改革轉型的新形勢細化“一行一策”的監管政策。

（三）建立資本、資產負債約束機制，明確風險補償機制。為有效控制政策性銀行擴張沖動，促使政策性銀行心無旁騖地謀政策性業務發展，降低金融風險，根據全國金融工作會議精神，國家應適當補充政策性銀行資本，增強資本實力和抗風險能力，并建立相應的資本充足率、杠桿率等資本和資產負債約束機制，將業務總體風險控制在國家財力可承受范圍之內。同時，國家應制定相應的財稅扶持政策，明確風險補償機制，建立政策性業務風險準備基金，提高稅前撥備水平等。

（四）建立和完善審慎監管制度和風險評價指標體系。由于政策性業務管理涉及多個部門的職能，國家應明確政策性銀行主監管制度和相關部門管理職責分工。根據各國經驗，應當明確由國家財政部門負責政策性銀行的總體規模和風險水平的把控和管理。由監管部門根據上位法研究制訂相應的審慎監管規則和業務監管指標體系，以規范其政策性銀行的業務發展。

（五）建立以財政為主的政策性金融機構監管協調機制。應建立由財政部、發改委、銀監會、證監會、保監會、人民銀行、商務部、監察部等有關部門并吸收外部專家參加的政策性銀行監管協調委員會, 決定政策性銀行的發展戰略和投融資規劃、確定重點信貸業務領域和各領域的信貸資金比。從長遠來說, 必須建立政策性金融機構的工作報告制度, 將政策性金融業務納入財政預算。