長豐縣土地利用結構的調整與維護

朱永明

城鄉發展不平衡，是我國當前而且會長期存在的一個問題。以城帶鄉，以工促農是改革開放初期優先發展城市，優先發展工業的必然回報。一切經濟活動離不開土地這一基本物資生產資料，經濟社會的可持續發展很大程度上取決于土地利用的科學性。為解決經濟發展中的一系列矛盾，就需要我們從宏觀上做出統籌協調安排。土地利用總體規劃在這一問題上就有著“龍頭作用”，而土地利用結構作為土地利用規劃的核心內容，在縣域土地規劃中科學界定將對縣域經濟發展起到長足的驅動作用。

1.土地利用結構與縣域經濟發展的關系

縣域經濟發展的特點。全國各縣域經濟發展進度不同，發展程度也不相同，存在農村性與城市性并存。既有第一產業的存在又有二、三產業的發展；地域性與層次性并存，既有生產、分配、交換、消費等環節構成的再生產體系又有農民自給自足與產業創收的雙重經濟增長點。但無論從何種角度看，我國的縣域經濟發展地位都是出于城鄉生產生活的過度地帶，中國經濟發展離不開縣域經濟的發展。長豐縣力求將自己臨近于合肥的地域——雙鳳、雙墩、崗集、吳山四鎮納入“北城新區”的規劃建設中，來支持合肥構建區域性大城市的戰略構想，并希望以此拉動縣域經濟發展。但長豐依然存在城鎮規模過小，城鎮間地域不平衡等縣域經濟發展的普遍特點。因此在經濟發展過程中，要因地制宜，統籌兼顧的發展，避免“南重北輕”的失衡現象發生。

長豐縣隸屬于省會城市合肥，下轄14個鄉鎮，一個開發區，它作為合肥市作為其次一級的皖江城市帶承接產業轉移示范區的經濟環境中，充滿了機遇與挑戰。另外，其轄區內的鄉鎮（區）發展在原有的農業基礎上，十分注重科技投入，以提高土地的產出率，工業相應也有所發展。長豐縣的經濟發展一方面要爭取合肥市的政策、資金、技術扶持，來帶動鄉鎮發展，另一方面，也要盡力滿足合肥市的經濟發展需求。

縣域經濟發展中的存在問題。當前，我國縣域經濟發展存在著諸多問題與挑戰。首先，我國縣域經濟受行政體制約束過大。行政管理體制下，政府的指令性特征過于明顯，行政職能越位，使得經濟組織行政化縣域經濟發展難以維持自身發展特色，更加難以進行自主創新。其次我國縣域經濟產業結構不合理。雖然二、三產業比重在穩步提高，第一產業所占比重趨減，但這一比例的變化含有第一產業的惡性萎靡因素，第二產業的產值也是建立在環境破壞與資源過度損耗的基礎上。再次我國縣域經濟發展融資困難，科技落后，人才短缺。最后我國縣域經濟發展千篇一律，難以突出特色。不分好壞的照搬城市發展模式，眉毛胡子一把抓。發展工業，卻一直是處于承接狀態，發展農業，卻一直是放任式發展，缺乏統一規劃調配，結果只會導致工業落后，農業沒落。

縣域土地利用結構調整的驅動力分析。縣域經濟的發展過程的問題，主要是來自于行政管理體制改革的束縛，自身產業結構的不合理以及勞動力素質的欠缺，這些問題的行為主體分別是政府、企業、居民。這三者也被專家學者認為是城市空間結構的三大驅動力因素。政府為了發展城市經濟需要拓展城市規模，需要土地搞建設；企業為了創造效益，需要土地搞生產；居民為了生活，需要土地居住。這三者的訴求關聯互動，成為土地利用結構調整的主要驅動力。

2.土地利用結構維護與優化的重要意義

根據系統論觀點，結構決定功能。土地利用結構決定土地利用功能，只有利用結構合理，才能保持土地利用系統的良性循環，才能取得土地利用的最大效率，優化結構，提高功能，從而可用較少的消耗或投入取得較高的效益。土地因其稀缺性與位置的固定性，在面臨各類驅動力時，就必須做出結構的調整，以滿足生產生活的需求，因而要通過不斷優化土地利用結構為縣域經濟發展提供基礎。因為建立在土地承載功能之上的生產活動有著相對較長時間的不可變動性。這要求土地利用結構的確定要有科學性與戰略性，才能顯現其驅動力。土地利用結構對縣域經濟發展的基礎性作用主要體現在如下幾個方面：首先，它能夠在國民經濟各部門之間合理配置土地資源。其次，它能夠通過面積限制，提高土地利用效率。再次，它能夠形成土地利用框架，對城市的不良擴張起到很好的抵御作用。最后它能夠使土地利用層次分明，促進縣域經濟發展有方向的形成特色經濟。

3.長豐縣土地利用現狀與外圍政策環境的調查分析

土地利用現狀分析。長豐縣憑借著優越的自然條件成為農業大仙，并依靠其優勢明顯的區位條件，先后躋身全國商品糧基地縣，全國商品瘦肉型豬生產基地縣，全國油料生產百強縣，黃淮海平原農業綜合開發區，全省棉花生產重點縣一級全國十大草莓生產基地縣。農業初步形成畜牧水產、蔬菜、林果、優質糧油四大主導產業，是合肥人民生活的菜籃子基地[1]。

長豐縣土地總面積為1922平方公里。從2010年長豐縣的土地利用現狀來看，農用地面積161347.09公頃，約占土地總面積的84%，建設用地面積27597.49公頃，約占土地總面積的14%，未利用地面積3279.41公頃，約占土地總面積的2%。此三大類土地變化依然呈現著農用地與未利用地面積減少，建設用地面積增加趨勢。從“十二”小類土地面積變化情況來看，未利用地與農用地中的基本農田與園地減少的土地面積是建設用地面積增加的主用來源。

土地利用與外圍政策環境分析。首先，長豐縣區位優勢明顯，自然條件更是得天獨厚。作為傳統農業大仙，不僅在作為農業大省安徽的重要糧食生產基地，更是作為全國的農作物產品基地，因此農業地位不能動搖。在今后一段時間里，應該繼續加強農業用地的投入力度，力求通過土地利用結構的調整，發揮出結構優勢提高農業用地的土地產出率，在面積比不增加的情況下，實現農業產值穩步提升。長豐縣的交通便利，是合肥大城市經濟圈的有力經濟增長點，在農業基礎不動搖的前提下，要加大工業、服務業的投入力度，努力做到三產并進。

其次，長豐縣作為合肥市的“北大門”和淮南市的“南大門”，必將成為皖中地區發展的新亮點，特別是長豐縣南部地區緊鄰合肥市廬陽區，是合肥實施“141”城市空間發展戰略即構建合肥市“141”組團的重要組成部門，屆時長豐縣將能夠充分利用各級各類優惠政策，積極穩步推進體制改革與制度創新，積極對接長三角區域、參與泛長三角區域發展分工，主動承接沿海地區產業轉移等。

“分區+指標+政策”的模式確定土地利用結構。長豐縣土地利用結構調整既要緊緊圍繞合肥市的土地利用總體規劃，確保土地利用結構調整不超粗約束性指標，另一方面要切合實際的給所轄鄉鎮下達具體指標。指標分解應根據不同土地類型有所區別，對臨近城市邊緣的鄉鎮要適當多給予建設用地指標，對離城市邊緣較遠的鄉鎮多給予農業用地指標，同時要因地制宜的進行調整，譬如城市郊區的肥沃土地就不能輕易流轉為建設用地，可以考慮進行農業用地內部微調，搞生態觀光農業。

4.土地利用結構調整的因素及不穩定性因素分析

土地自然狀況的因素。雖然對于一個縣域來說，自然條件差異不會很大。但現今土地供給稀缺，建設用地需求量大，只有通過土地利用的節約集約度來獲得土地供給。土地的集約利用就對土地的自然條件要求提出更高的要求。要想通過土地利用結構調整達到不增加耕地面積而提高土地產出率的效果，就必須要考慮到自然因素。不能因為占了一定面積的耕地，就在另一處簡單的開辟出一塊同等面積的耕地或者同等產量的耕地作為補充，這是一種得不償失的做法，必須轉變“單純追求數量”的思路，換以數量與質量雙保的發展思路。

社會經濟狀況的制約。長豐縣縣域經濟雖有“麻雀雖小五臟俱全”的特征，但同樣也具有“發育不良”的隱患。縣域經濟發展缺乏宏觀規劃，總是依靠于城市經濟，而忽視自身存在的潛力。早早劃定的工業園區，因招商引資不利，而荒廢在高高的院墻內，不正規的企業、小作坊或者是農村住宅，又嘗嘗輕而易舉的就占用耕地搞建設。這種沒有秩序的發展，勢必會造成土地利用結構的不穩定，甚至遭到破壞。

行政體系的制約。長豐縣的經濟發展雖然極大程度上得益于城市的帶動，中央政府對縣域經濟社會發展一直本著“多予、少

取、放活”的指導思想，支持縣域經濟發展。但也會因為行政管理體制的制約，常常因為市里一個文件、一個政策的變動而波及縣域經濟發展。市里的土地利用指標更是有其強制的“下達權”，而縣級行政部門束縛于行政權力，只有將原有的土地利用結構重新打破，嚴重破壞了原有的土地利用結構。

5.長豐縣土地利用結構的維護

要充分發揮土地利用總體規劃的龍頭作用。土地利用規劃由各級人民政府組織編制，其目的在于農用地保護、引導建設用地有序擴張、保護和協調土地環境，保證人地關系和諧，部門用地井然有序，最終有效的促進經濟發展。新一輪的全國土地利用總體規劃綱要已經受國務院批準，國土資源部發出通知明確，從2012年4月1日起，土地管理各項相關工作以經批準的新一輪土地利用總體規劃和數據為依據，并就綱要的法律性做出強調，“土地利用總體規劃一經批準，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。”這就進一步從法律層面鞏固了規劃的龍頭作用。從而有效避免了行政管理體制對經濟發展的束縛。促進縣域經濟發展能夠在規劃期內，建立起有效的土地利用結構，促進經濟有序發展。

在科學的土地利用結構中尋求自身維護。土地利用結構一旦形成，就有其固定的框架。正如現在的高樓大廈，首先必須設計好框架，然后才能添磚加瓦，才能固若金湯。保護耕地向來是國家基本國策，加之長豐縣外來人口的逐年增加，立足于保障自身的糧食供給并考慮到合肥甚至其他地區的糧食供給，就必須要有一個“保底”的耕地比例。另外長豐縣雖然離合肥市較近，但城市規模的擴張不會是蔓延式的滿鋪滿蓋看，而是局限于城市邊緣的浸潤式擴張和有所側重的擴張，因此長豐縣要對自身做準確的長遠的定位，立足于第一產業的外延拓展與自主創新，為將第三產業作為未來經濟增長點打下堅實的基礎。縣域土地同樣稀缺，一旦耕地比例、交通用地比例和飲食住所用地比例確定，就能夠形成自身的土地利用結構框架，從而維護自身發展。

建立“天羅地網”的監督體系。科技在土地利用中的體系尤為明顯。為了保障土地利用結構不被破壞和隨意變更，就要在科技利用到土地利用的監督體系中。運用“3S”技術，遙感于天空，定位于地上，匯集信息于土地數據庫，對土地利用結構中的“風吹草動”做到有的放矢的現場勘查，能夠很好節省人力物力，又能充分維護土地利用結構的穩定性，更好的推動經濟社會可持續的科學發展。

[1]長豐縣國土資源局.安徽省長豐縣土地利用總體規劃大綱說明（2006-2020年）

[2]熊鷹.區域城鎮化進程中的土地利用問題研究-以長沙縣為例.2007,27（2）:140～142

[3]萬王茂，韓桐魁.土地利用規劃學.北京:中國農業出版社,2002,73～111