我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度矯正難的原因及完善策略

摘 要 制度變遷路徑依賴的影響，既得利益者的阻撓，制度變遷的成本高昂，官僚機(jī)構(gòu)的問(wèn)題是我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度矯正難的原因。未來(lái)制度改革與完善的策略是強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合，以誘致性變遷為主；國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)化相結(jié)合，以市場(chǎng)化為主。

關(guān)鍵詞 職業(yè)資格證書(shū)制度；誘致性變遷；強(qiáng)制性變遷；國(guó)家干預(yù)；市場(chǎng)化

中圖分類號(hào) G719.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2012）07-0047-06

自2002年以來(lái)，為了促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布了一系列相關(guān)文件，幾乎每份文件都要求嚴(yán)格執(zhí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度，完善職業(yè)資格證書(shū)制度。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》再次重申：完善就業(yè)準(zhǔn)入制度，執(zhí)行“先培訓(xùn)、后就業(yè)”、“先培訓(xùn)、后上崗”的規(guī)定。這表明：一方面，我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度確實(shí)存在問(wèn)題；另一方面，制度改革和完善工作早已提上日程，但進(jìn)展緩慢。

一、職業(yè)資格證書(shū)制度矯正難的原因

職業(yè)資格證書(shū)制度的改革與完善，最早可追溯至2003年頒布的《行政許可法》，明確了準(zhǔn)入職業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定原則及有權(quán)設(shè)定準(zhǔn)入職業(yè)的政府層級(jí)。但《行政許可法》的實(shí)施效果并不理想。例如，直到2007年，仍有地方政府及其部門(mén)依據(jù)有關(guān)部委發(fā)布的部門(mén)規(guī)章設(shè)定準(zhǔn)入職業(yè)。與此同時(shí)，職業(yè)資格證書(shū)領(lǐng)域的各種混亂現(xiàn)象也愈演愈烈。2007年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動(dòng)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2007]73號(hào)）要求清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動(dòng)，并要求該項(xiàng)工作于2008年4月30日前完成。但時(shí)至今日，文件要求公布的予以保留的職業(yè)資格遲遲不能公布。與此相應(yīng)，職業(yè)資格證書(shū)領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象依然存在。事實(shí)上，維持一種無(wú)效率的制度安排和國(guó)家不能采取行動(dòng)來(lái)消除制度不均衡，都屬于政策失敗[1]。其原因包括如下四方面。

（一）制度變遷具有路徑依賴的性質(zhì)

制度演變是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，路徑依賴（path dependence）理論是對(duì)其進(jìn)行分析的一個(gè)重要視角。諾斯借鑒前人關(guān)于技術(shù)演變過(guò)程中存在自我強(qiáng)化現(xiàn)象的觀點(diǎn)，認(rèn)為制度變遷中同樣存在自我強(qiáng)化機(jī)制。在這種機(jī)制作用下，初始制度一旦選擇了某條路徑，在隨后的發(fā)展過(guò)程中便會(huì)自我強(qiáng)化這一路徑。“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[2]。沿著初始路徑，制度變遷存在兩種情況：一種是向著好的方向發(fā)展，即制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)化；另一種是向著不好的方向發(fā)展，即制度順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑發(fā)展，久而久之，很可能會(huì)被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)之中。制度一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，再想矯正就會(huì)變得十分困難。我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度目前的狀況即如此。在職業(yè)資格證書(shū)制度推行之初，人事部門(mén)較為準(zhǔn)確地理解了執(zhí)業(yè)資格、就業(yè)準(zhǔn)入的涵義，所推職業(yè)資格多能做到與有關(guān)部委密切合作，基本上做到了先試點(diǎn)再推開(kāi)。所以，其負(fù)責(zé)的專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度的推行較為順利，得到了相關(guān)人員的認(rèn)可。而勞動(dòng)部門(mén)未能準(zhǔn)確把握就業(yè)準(zhǔn)入制度的內(nèi)涵，加之未能嚴(yán)格遵循意見(jiàn)征求、先試點(diǎn)再推開(kāi)的行政程序，造成了準(zhǔn)入職業(yè)的擴(kuò)大化。隨著勞動(dòng)部門(mén)公布的準(zhǔn)入職業(yè)數(shù)量的增多，相應(yīng)的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)及工作人員也在增加。2007年，我國(guó)職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)達(dá)到7794個(gè)，考評(píng)人員15.8萬(wàn)人，年度參加鑒定考核的人員為1223萬(wàn)人，獲得證書(shū)的人數(shù)為996萬(wàn)人[3]。如此之大的技能鑒定規(guī)模，如此之多的技能鑒定機(jī)構(gòu)及工作人員，職業(yè)資格制度的變遷，必然會(huì)對(duì)這些鑒定機(jī)構(gòu)及工作人員產(chǎn)生重大影響。

（二）既得利益者（集團(tuán)）的阻撓

從某種意義上講，職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)及其工作人員是現(xiàn)行職業(yè)資格證書(shū)制度的既得利益者。他們與主管部門(mén)形成了事實(shí)上的既得利益集團(tuán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)一般把利益集團(tuán)看成是“一個(gè)由擁有某些共同目標(biāo)并試圖影響公共政策的個(gè)體構(gòu)成的組織實(shí)體”。奧爾森把它叫做“分利聯(lián)盟”，指在社會(huì)總利益中為本集團(tuán)爭(zhēng)取更多更大利益份額而采取集體行動(dòng)的利益集團(tuán)[4]。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的利益集團(tuán)具有行為表面合法性的特征，即利益集團(tuán)對(duì)公共資源的占有從形式上看具有合法性，一般是運(yùn)用權(quán)力對(duì)組織、制度、政策進(jìn)行影響和干預(yù)，以維護(hù)或獲取特有的共同利益，故其一切活動(dòng)都有法律、制度層面的“形式合理性”，而且為了顯示這種合法性，往往將小集團(tuán)的利益置換成社會(huì)的共同利益[5]。例如，我國(guó)有關(guān)部門(mén)及機(jī)構(gòu)開(kāi)展職業(yè)技能鑒定工作，有著充足的合法性。從宏觀層面看，推行職業(yè)資格證書(shū)制度是黨和國(guó)家的既定方針，《勞動(dòng)法》、《職業(yè)教育法》對(duì)此有明確規(guī)定；從中觀層面看，政府部門(mén)頒布的行政規(guī)章為職業(yè)資格證書(shū)制度的實(shí)施提供了政策依據(jù)；從微觀層面看，職業(yè)資格證書(shū)制度還有維護(hù)公共利益及消費(fèi)者利益的重要功能。那些沒(méi)有必要實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度的職業(yè)是和有必要實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度的職業(yè)混在一起同時(shí)發(fā)布的，所以，它們也就披上了合法性的外衣。既得利益者一般傾向于維護(hù)現(xiàn)行政治和經(jīng)濟(jì)制度，不希望當(dāng)前制度被顯著改變，對(duì)限權(quán)的政治改革持消極態(tài)度。職業(yè)資格清理規(guī)范工作遲遲不能完成，可能與既得利益者的反對(duì)有關(guān)。職業(yè)資格清理規(guī)范工作的開(kāi)展，必然會(huì)有一些職業(yè)資格被取消，一些原來(lái)屬于就業(yè)準(zhǔn)入、行政許可的職業(yè)資格被調(diào)整為非行政許可類資格，這可能導(dǎo)致相關(guān)考評(píng)機(jī)構(gòu)及工作人員面臨機(jī)構(gòu)不存、職位不保、下崗分流的現(xiàn)實(shí)。被調(diào)整為非行政許可、職業(yè)水平評(píng)價(jià)類資格的，參加培訓(xùn)、考評(píng)的人員很可能會(huì)減少，意味著考評(píng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量減少。這對(duì)于多為自收自支、日常運(yùn)行主要靠鑒定費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)維持的考評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，的確是一個(gè)不小的打擊。人是理性的經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)制度變遷使自己利益受損，甚至面臨生存風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，制度相關(guān)人反對(duì)制度變遷、希望維護(hù)現(xiàn)行制度的心情及舉動(dòng)是有一定情理的。

（三）制度變遷的成本高昂

制度變遷具有路徑依賴的性質(zhì)，既得利益者的阻撓，顯然會(huì)增加制度變遷的成本。此外，制度相關(guān)人對(duì)于制度變遷成本—收益的權(quán)衡、制度相關(guān)人間的利益博弈也會(huì)增加制度變遷的成本。一個(gè)有效的制度是否能夠建立取決于制度供給者的成本—收益分析，只有當(dāng)其收益超過(guò)成本時(shí)，他才有動(dòng)機(jī)建立那個(gè)制度[6]。統(tǒng)治者是制度的主要供給者，對(duì)制度變遷具有決定性作用。只有且僅當(dāng)按稅收凈收入、政治支持以及其他進(jìn)入統(tǒng)治者效用函數(shù)的商品來(lái)衡量，強(qiáng)制推行一種新制度安排的預(yù)計(jì)邊際收益等于統(tǒng)治者預(yù)計(jì)的邊際費(fèi)用，統(tǒng)治者才會(huì)采取行動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)制度創(chuàng)新的供給不足[7]。同樣，制度相關(guān)人對(duì)制度變遷持何種態(tài)度亦取決于成本—收益分析，即他將在制度變遷中獲得什么，失去什么，獲得多少，失去多少。收益或損失不一定是物質(zhì)的，也可以是非物質(zhì)的，諸如社會(huì)威望或政治支持等[8]。

制度變遷通常需要集體行動(dòng)，因?yàn)橐豁?xiàng)制度的制定與實(shí)施涉及許多人。新制度的出臺(tái)，通常意味著社會(huì)利益的再分配。在這一過(guò)程中，總會(huì)有一部分人受益，一部分人受損；帕累托改進(jìn)、帕累托最優(yōu)是較為罕見(jiàn)的，是一種理想狀態(tài)。所以，制度相關(guān)人對(duì)一項(xiàng)制度的出臺(tái)達(dá)成共識(shí)，需要博弈，需要談判。通常來(lái)講，這樣的談判是艱難的，因?yàn)橹贫壬婕爸贫认嚓P(guān)人的切身利益，誰(shuí)都不想輕易讓步。職業(yè)資格的清理規(guī)范工作遲遲不能完成，也有這方面的原因。哪些職業(yè)資格需要取消，哪些資格需要由原來(lái)的行政許可類資格調(diào)整為非行政許可類資格，涉及的部門(mén)、機(jī)構(gòu)很多，而每一個(gè)資格的變化都意味著利益的調(diào)整甚至喪失。直到今天，關(guān)于職業(yè)資格的清理與規(guī)范，仍然是“不同部門(mén)有不同意見(jiàn)”，足見(jiàn)談判、協(xié)調(diào)之艱難。無(wú)異議或異議較少是制度變遷順利完成的前提條件。因此，制度變遷需要?jiǎng)?chuàng)新者花時(shí)間、精力去組織、談判，并得到盡可能多的制度相關(guān)人的一致性意見(jiàn)。總之，建立一個(gè)新的制度安排是一個(gè)消費(fèi)時(shí)間、努力和資源的過(guò)程，成本極其昂貴[9]。

（四）官僚機(jī)構(gòu)的問(wèn)題

國(guó)務(wù)院辦公廳擬定的《清理規(guī)范通知》，對(duì)清理規(guī)范工作做了縝密籌劃，能夠保證相關(guān)工作有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有計(jì)劃、有目標(biāo)地進(jìn)行。但相關(guān)工作卻沒(méi)有如期完成。究其原因，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)官僚機(jī)構(gòu)對(duì)制度變遷影響的分析較好地回答了這一問(wèn)題。首先，政府機(jī)關(guān)中的每一個(gè)機(jī)構(gòu)本身都是理性的個(gè)體，必然存在官僚自利行為。公共選擇理論也持同樣觀點(diǎn)。其次，某一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的利益從來(lái)就沒(méi)有與統(tǒng)治者完全吻合過(guò)。例如，在清理規(guī)范職業(yè)資格這一問(wèn)題上，國(guó)務(wù)院辦公廳從國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的大局，從維護(hù)公共利益、保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、完善職業(yè)資格制度的高度來(lái)制定政策；而國(guó)務(wù)院各部委是以國(guó)家職業(yè)資格制度改革和完善的全局、大局為重，還是以本部門(mén)及相關(guān)考評(píng)機(jī)構(gòu)的實(shí)際利益為重，影響著職業(yè)資格清理規(guī)范的進(jìn)程。從職業(yè)資格清理規(guī)范相關(guān)工作遲遲不能完成的實(shí)際情況看，各部委顯然是選擇了后者。最后，統(tǒng)治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取決于有多少個(gè)官僚機(jī)構(gòu)把統(tǒng)治者的目標(biāo)視作自己的目標(biāo)[10]。在職業(yè)資格清理規(guī)范這一問(wèn)題上，各部委與國(guó)務(wù)院的目標(biāo)顯然存在分歧。因此，官僚機(jī)構(gòu)問(wèn)題也是制度矯正難的原因之一。

二、我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度改革與完善策略

（一）強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合，以誘致性變遷為主

林毅夫認(rèn)為，“誘致性變遷是指一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷；強(qiáng)制性變遷是指由政府法令引起的變遷”[11]。黃少安對(duì)林毅夫的定義提出了疑問(wèn)：是從什么角度來(lái)區(qū)分誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷？乍一看，好像是從變遷主體的身份——政府發(fā)動(dòng)的變遷是強(qiáng)制性的，個(gè)人或其他組織發(fā)動(dòng)的變遷是誘致性的；也好像是以自身利益為標(biāo)準(zhǔn)劃分的——一個(gè)人或群體為自身利益最大化而發(fā)動(dòng)的變遷是誘致性的，政府發(fā)動(dòng)的變遷不具備這個(gè)特征；又好像是從兩個(gè)不同的角度來(lái)分別定義兩種方式——對(duì)誘致性變遷，是從變遷主體自身的行為動(dòng)因定義的，對(duì)強(qiáng)制性變遷，卻是從制度的實(shí)施（帶有強(qiáng)制性）和接受（被強(qiáng)制接受）的意義上來(lái)定義的。此時(shí)顯然是偷換了概念，由此定義的“誘致性變遷”和“強(qiáng)制性變遷”不是一個(gè)序列的、對(duì)偶的范疇[12]。根據(jù)黃少安的分析，可將誘致性變遷的定義調(diào)整為：“誘致性變遷一般與政府法令無(wú)關(guān)，是指一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性、主動(dòng)式變遷；強(qiáng)制性變遷是指由政府法令引起，即使個(gè)體利益受損也不得不進(jìn)行的被動(dòng)式變遷”。這兩種變遷各有優(yōu)缺點(diǎn)，誘致性制度變遷的優(yōu)點(diǎn)是新制度的運(yùn)行會(huì)比較順暢，更有效率；不足是新制度產(chǎn)生的成本較高，制度供給的速度較慢。強(qiáng)制性制度變遷的優(yōu)點(diǎn)是制度供給速度快，不足是制度推行會(huì)有一定的難度。其實(shí)，在制度變遷的過(guò)程中，兩種變遷通常同時(shí)存在，共同促成制度變遷。例如，即使是誘致性變遷，也不可能完全脫離政府，也需要政府行動(dòng)來(lái)加以促成。同樣，即使是強(qiáng)制性變遷，政府也不可能完全不顧及制度相關(guān)人的利益及訴求。當(dāng)然，某一時(shí)期，某一制度的變遷，存在以哪種變遷方式為主的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，所謂的強(qiáng)制性變遷實(shí)質(zhì)上是政府作為一個(gè)變遷主體的誘致性變遷。政府也是十足的經(jīng)濟(jì)人或自身效用最大化者，其制度變遷行為的唯一解釋就是受制度變遷所能帶來(lái)的收益引誘，追求政府自己的效用最大化[13]。推而廣之，誘致性變遷更符合人性，因而更具普適性。另外，一般而言，誘致性制度的有效性要高于強(qiáng)制性制度[14]。所以，制度變遷應(yīng)該以誘致性變遷為主，強(qiáng)制性變遷為輔。

1.我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度變遷中的誘致性變遷

除非轉(zhuǎn)變到新制度安排的個(gè)人凈收益超過(guò)制度變遷的費(fèi)用，否則就不會(huì)發(fā)生自發(fā)的制度變遷[15]。職業(yè)資格清理規(guī)范工作推進(jìn)難的原因，主要是既得利益者的掣肘，他們擔(dān)心自己的既有利益受到損失。科學(xué)發(fā)展觀的基本要義是以人為本。所以，作為制度變遷設(shè)計(jì)者、組織者、實(shí)施者的國(guó)務(wù)院及其所屬部門(mén)，在制定和實(shí)施新的政策、制度時(shí)，應(yīng)該考慮得再細(xì)致些，比如，哪些人可能會(huì)在制度變遷中利益受損，利益受損的程度如何，有無(wú)可能使其利益不受損，或者少受損。如果考慮到這些問(wèn)題，并在現(xiàn)行法規(guī)、現(xiàn)實(shí)條件允許的范圍內(nèi)采取相應(yīng)的變通或補(bǔ)救措施，即使不能完全達(dá)到利益相關(guān)人的要求，也會(huì)得到他們的理解，從而使制度變遷順利進(jìn)行。具體到職業(yè)資格清理規(guī)范工作，關(guān)于有人可能會(huì)因此而收入減少、職位不保甚至下崗分流的問(wèn)題如何解決，原有文件并未提及。所以，國(guó)務(wù)院辦公廳需盡快將此項(xiàng)工作提上日程，擬定出較為切實(shí)可行的解決方案，以消除利益相關(guān)者的后顧之憂，為清理規(guī)范工作的順利推進(jìn)掃除障礙。

職業(yè)資格清理規(guī)范工作完成，設(shè)置合理、分類清晰的職業(yè)資格公布后，最重要的工作是如何保證非行政許可類職業(yè)資格的健康發(fā)展，因?yàn)檫@類資格沒(méi)有行政許可類資格所享有的“特權(quán)”。在失去原有行政強(qiáng)制、政策保護(hù)的情況下，這類資格的生命力如何培育，如何體現(xiàn)，是有關(guān)部門(mén)必須考慮的問(wèn)題。誘致性變遷是可供選擇的一個(gè)重要思路。要發(fā)生誘致性制度變遷必須要有某些來(lái)自制度不均衡的獲利機(jī)會(huì)[16]。所以，勞動(dòng)者獲取這類資格，用人單位認(rèn)可這類資格的前提是這類資格使他們有利可圖。比如，勞動(dòng)者憑借這類資格證書(shū)可以找到一份專業(yè)對(duì)口的好工作，用人單位憑這類資格證書(shū)可以招聘到適用員工，即如果這類資格能夠充分發(fā)揮對(duì)持有者技術(shù)技能水平進(jìn)行標(biāo)識(shí)的功能，真正為用人單位提供真實(shí)、準(zhǔn)確的人力資本信號(hào)，從而真正發(fā)揮人力資本培訓(xùn)成本分?jǐn)偅瑴p少用人單位培訓(xùn)成本的作用，這類資格就會(huì)得到勞動(dòng)者及用人單位的認(rèn)可，從而彰顯這類資格的生命力。所以，職業(yè)資格證書(shū)的含金量就成為這類資格的生命線。為此，制定科學(xué)、與時(shí)俱進(jìn)的職業(yè)技術(shù)技能標(biāo)準(zhǔn)，高質(zhì)量的培訓(xùn)、嚴(yán)格規(guī)范的資格考評(píng)就成為確保資格證書(shū)含金量的重要因素。

另外，勞動(dòng)者取證是有成本的，除了時(shí)間、精力、機(jī)會(huì)成本外，還有培訓(xùn)費(fèi)、考評(píng)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)成本。如果職業(yè)資格的取證費(fèi)用降低，甚至不收費(fèi)，由于成本降低，勞動(dòng)者的相對(duì)收益會(huì)增大，那么，他們參與培訓(xùn)、考評(píng)的積極性可能會(huì)更高。從提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，提升勞動(dòng)力素質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量的角度來(lái)看，職業(yè)培訓(xùn)、資格考評(píng)具有公益性質(zhì)，所以，政府增加投入，甚至由政府負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用也是可行的。2008年全球金融危機(jī)時(shí)，國(guó)家財(cái)政投入對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)就是一個(gè)先例。

2.我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度變遷中的強(qiáng)制性變遷

職業(yè)資格清理規(guī)范工作已持續(xù)4年有余，說(shuō)明我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)有效制度的供給出現(xiàn)了問(wèn)題。而“國(guó)家干預(yù)可以補(bǔ)救持續(xù)的制度供給不足”[17]。如前所述，制度慣性、路徑依賴是我國(guó)職業(yè)資格制度變遷受阻的一個(gè)重要原因。路徑依賴?yán)碚摰奶岢稣咧Z思認(rèn)為，既有方向的扭轉(zhuǎn)，往往要借助于外部效應(yīng)，引入外生變量或依靠政權(quán)的變化[18]。此外，歷史制度主義者認(rèn)為，由于既定制度結(jié)構(gòu)以及路徑依賴等因素導(dǎo)致制度相關(guān)人權(quán)力的非對(duì)稱性特征，所以那些掌握權(quán)力或權(quán)力較大的關(guān)鍵制度相關(guān)人對(duì)制度變遷、制度有效性的發(fā)揮有著重要影響，甚至是決定性的影響[19]。我國(guó)職業(yè)資格制度變遷的外部效應(yīng)、外生變量、關(guān)鍵制度相關(guān)人即國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院總理。《清理規(guī)范通知》要求原人事部、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭組織協(xié)調(diào)職業(yè)資格清理規(guī)范工作，一是由于自身利益糾纏其中，這些部門(mén)很難超脫；二是由于這兩個(gè)部門(mén)與職業(yè)資格涉及的有關(guān)部委平級(jí)，擔(dān)任組織協(xié)調(diào)工作的權(quán)威不夠。總之，這兩個(gè)部門(mén)是不能勝任這一工作的，這可能是職業(yè)資格清理規(guī)范工作推進(jìn)不力的一個(gè)重要原因。相對(duì)而言，只有利益超脫、權(quán)力級(jí)別更高的國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院總理才可擔(dān)此重任。雖然國(guó)家不能決定一個(gè)制度如何工作，但是正如穆勒所說(shuō)，它卻有權(quán)力“決定什么樣的制度將存在”[20]。這也就是說(shuō)，我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度變遷的啟動(dòng)，職業(yè)資格清理規(guī)范工作的有力推進(jìn)，必須有一定的強(qiáng)制性變遷的成分。

不過(guò)，即使是強(qiáng)制性制度變遷，必要的行政程序也是不能省略的。例如，在國(guó)務(wù)院正式公布予以保留的職業(yè)資格之前，應(yīng)該公開(kāi)征求意見(jiàn)。這樣做的好處頗多：一是可以集思廣益，保證國(guó)務(wù)院決定的科學(xué)性和可行性；二是可以通過(guò)民意，減少或消除在清理規(guī)范工作中利益受損有關(guān)部門(mén)的不滿情緒；三是體現(xiàn)政府對(duì)民眾知情權(quán)、參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)的尊重。當(dāng)然，這也是政府依法行政的重要體現(xiàn)，因?yàn)椤缎姓S可法》明文規(guī)定：涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。

職業(yè)資格清理規(guī)范工作完成后，在行政許可類職業(yè)資格領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷，保證這類資格制度的有效實(shí)施，是政府有關(guān)部門(mén)的職責(zé)所系。如果相關(guān)制度不能落實(shí)到位，應(yīng)啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)程序。

（二）國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)化相結(jié)合，以市場(chǎng)化為主

職業(yè)資格證書(shū)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，制度變遷的方向，理應(yīng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷的方向一致，即市場(chǎng)對(duì)人力資源配置起重要作用。但有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的職業(yè)資格證書(shū)制度是國(guó)家行政及立法機(jī)關(guān)，通過(guò)下達(dá)行政命令或者借助法律手段，有目的、有步驟地實(shí)施的，仍然屬于強(qiáng)制性制度變遷[21]。如何理解這一看似矛盾的現(xiàn)象？首先，我國(guó)的職業(yè)資格證書(shū)制度具有外生性，是“舶來(lái)品”。西方國(guó)家的職業(yè)資格制度多是內(nèi)生的，即是在西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土壤中自然孕育并茁壯成長(zhǎng)的。國(guó)外職業(yè)資格制度多由具有民間性質(zhì)的學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)管理即是明證。其次，于我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡期）推出的職業(yè)資格制度與經(jīng)濟(jì)生態(tài)的匹配度較低，兩者間的磨擦成本較大，制度推行有相當(dāng)?shù)碾y度。所以，在職業(yè)資格制度推行初期，政府的主導(dǎo)、行政強(qiáng)制自然會(huì)多一些。

不過(guò)，政府在職業(yè)資格制度推行過(guò)程中的介入、干預(yù)似乎多了一些。例如，將那么多沒(méi)有必要實(shí)行準(zhǔn)入的職業(yè)設(shè)定為準(zhǔn)入職業(yè)；證書(shū)泛濫，幾乎到了“逢崗必證、逢證必考”的程度，而每一種證書(shū)的背后或多或少都有政府的影子。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，人們對(duì)職業(yè)資格證書(shū)制度認(rèn)識(shí)的深化，政府對(duì)職業(yè)資格制度的行政影響應(yīng)逐步減少，以便為職業(yè)資格證書(shū)制度的市場(chǎng)化發(fā)展留下足夠的空間。市場(chǎng)化意味著價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在職業(yè)資格證書(shū)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。在非行政許可職業(yè)資格領(lǐng)域，市場(chǎng)化理應(yīng)成為主導(dǎo)。哪些職業(yè)需要實(shí)行資格制度，職業(yè)資格證書(shū)的誠(chéng)信度、含金量如何，均可發(fā)揮市場(chǎng)的作用，最終由市場(chǎng)決定。另外，市場(chǎng)化意味著職業(yè)資格證書(shū)制度的發(fā)展以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平和發(fā)展速度，決定人力資本需求的類別、數(shù)量和質(zhì)量。勞動(dòng)者、用人單位的偏好和需求也會(huì)對(duì)人力資源市場(chǎng)產(chǎn)生重要影響。各類教育及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需求，設(shè)置或調(diào)整培訓(xùn)專業(yè)，決定招生數(shù)量，確定人才培養(yǎng)規(guī)格等。這樣，職業(yè)資格證書(shū)制度便可進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。

當(dāng)然，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也有失靈的時(shí)候。如在利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)紛紛涌向培訓(xùn)規(guī)模大、培訓(xùn)效益可觀的職業(yè)資格領(lǐng)域，那些市場(chǎng)需求量小，幾乎無(wú)培訓(xùn)效益，但又是市場(chǎng)必需的職業(yè)資格培訓(xùn)，很可能沒(méi)有機(jī)構(gòu)愿意參與。這時(shí)就需要政府干預(yù)，甚至需要政府承擔(dān)培訓(xùn)責(zé)任。有些工作，單一個(gè)體是不可能完成的。人力資本生產(chǎn)具有連續(xù)性、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人力資本需求變動(dòng)的趨勢(shì)。這一工作必須由政府部門(mén)來(lái)承擔(dān)。有些工作，若由政府統(tǒng)一組織，可大大降低成本，提高效率和效益。如職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定與更新，培訓(xùn)教材的編撰，公共實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)等。有些工作原本就是政府的職責(zé)。例如，在宏觀層面對(duì)資格制度變遷進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督或調(diào)控；在微觀層面，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格的確定與審核，行政許可職業(yè)資格的設(shè)定，行政許可資格制度的落實(shí)等。還有，即使是自發(fā)性、誘致性制度變遷，通常也需要政府行為來(lái)加以促進(jìn)。如免費(fèi)職業(yè)資格培訓(xùn)與鑒定的組織等。所以，政府必要的、適度的宏觀調(diào)控是必不可少的。

（本文系中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院2012年院級(jí)科研項(xiàng)目（一般項(xiàng)目）《職業(yè)資格證書(shū)制度與學(xué)校職業(yè)教育的發(fā)展：歷史的視角》（12YY022）的階段性成果，主持人：李紅衛(wèi)）

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Reasons of Difficulty in Rectifying Professional Qualification Certificate System and the Perfecting Strategies in China

LI Hong-wei1,2

(1.China Institute of Industrial Relations, Beijing 100048; 2. School of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

AbstractThe reasons of difficulty in rectifying professional qualification certificate system in China mainly contain four aspects: the impact of path-dependency of institutional transition, the obstruction of vested interests, the high costs of institutional transition, the problems of bureaucratic apparatus. Reforming and perfecting the future system should combine mandatory transition with non-independent transition and take the later as the subject, and combine state intervention with marketization and take the later as the subject.

Key wordsprofessional qualification certificate system; non-independent transition; mandatory transition; state intervention; marketization