連線波恩 氣候變化的冷與熱

耿國彪

從今年5月14日開始，繼去年南非德班全球氣候變化大會后，新一輪的全球磋商在德國波恩舉行。來自世界各地的會議代表們，將就應(yīng)對氣候變化的責(zé)任和義務(wù)展開馬拉松式的談判，為年底的卡塔爾多哈第十八屆聯(lián)合國氣候變化締約方大會做準(zhǔn)備。楊富強(qiáng)博士連續(xù)多年作為NGO代表參與全球氣候變化大會，每次會議都以自己的親身感受充當(dāng)媒體的前方“眼線”，從國際和專家的視角解讀會議進(jìn)程。這次波恩會議，楊富強(qiáng)博士再次到會，并與記者取得聯(lián)系，訴說了自己在波恩的所思所想。

波恩的期待

今年波恩的天氣比前幾年要冷得多。楊富強(qiáng)博士為此多帶了幾件衣服，但沒想到波恩的天氣比預(yù)計(jì)的還冷，半夜的溫度甚至低至3℃。然而比天氣還冷的就是會議。往屆會議人來人往、摩肩接踵的情景不見了。注冊、領(lǐng)文件、安檢、吃飯都不用排隊(duì)。會場的座位和耳機(jī)也不用爭著擠著搶。

這次參會人員少的重要原因是，人們對波恩會議不再存有任何不切實(shí)際的幻象。與天氣冷、會議冷的情況相反，今年波恩會議的議題卻很熱。回顧《京都議定書》的談判，是緊緊圍繞附件一國家的減排目標(biāo)問題進(jìn)行的。2007年巴厘島會議以后，談判從單軌變成了雙軌，除了討論《京都議定書》第二承諾期，還增加了《長期合作行動》談判，討論議題也增加到10個(gè)，涵蓋了氣候變化涉及到的方方面面。去年的德班會議達(dá)成“加強(qiáng)行動德班平臺”的大會決議。今年波恩會議成立了《德班平臺》工作組，簡稱為ADP。波恩會議開始三軌談判。

德班會議上，發(fā)展中國家認(rèn)為會議取得的成果是保存了《京都議定書》和氣候援助資金。歐盟和其他80多個(gè)國家，主要是小島嶼國家和貧窮發(fā)展中國家組成聯(lián)盟，在歐盟與印度最后時(shí)刻關(guān)于《德班平臺》的對決中，取得了進(jìn)展。歐盟和附件一中的一些國家在《京都議定書》第二承諾期上作出妥協(xié)。德班會議后，加拿大在2011年底正式退出《京都議定書》，以美國馬首是瞻。日本、俄羅斯不做第二承諾期的承諾。歐盟和其余的傘型國家，包括瑞士、挪威、澳大利亞和新西蘭等，在5月1日截止日期前向聯(lián)合國氣候變化談判秘書處提交了《京都議定書》第二承諾期的報(bào)告。但澳大利亞說明這不是他們的最終報(bào)告，還沒有正式做出有法律約束力的承諾。新西蘭將其在報(bào)告的承諾與《德班平臺》相關(guān)聯(lián)，也就是說主要經(jīng)濟(jì)實(shí)體都要有法律約束力的承諾為條件。

歐盟的報(bào)告了無新意，仍然只承諾了減排20%的目標(biāo)。在歐盟的27個(gè)成員國中，只有波蘭對歐盟將減排目標(biāo)從20%提高到30%存有疑義。但歐盟卻以此為借口，強(qiáng)調(diào)承諾30%的目標(biāo)要全體成員國一致同意才行。在氣候援助資金的問題上，今年是三年快速啟動資金的最后一年。2012年以后的資金安排仍無著落。在哥本哈根大會上，發(fā)達(dá)國家允諾三年快速啟動資金300億美元，到2020年達(dá)到1000億美元。但是現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家不是三緘其口，就是能拖則拖。

《京都議定書》第二承諾期的目標(biāo)應(yīng)是多少？對不做第二承諾期的附件一國家有何懲罰措施？退出的國家怎么處理對待？第一承諾期沒達(dá)到目標(biāo)怎么辦？《京都議定書》是聯(lián)合國氣候變化談判上的一個(gè)里程碑式的重要成果。第一承諾期后，《京都議定書》的附件一國家就開始分崩離析。第二承諾期的期望值是什么？還有第三承諾期嗎？前期談判的過程常把《京都議定書》視為典范，供談判作為參照物。《京都議定書》的命運(yùn)尚且如此短促，必然會對今后的談判蒙上陰影。在波恩會議之前，5月1日是歐盟和其余傘型國家提高《京都議定書》第二承諾期目標(biāo)的最后機(jī)會，但目前提交的減排方案都很低，期限已過，在波恩會議上要怎么討論減排目標(biāo)都成了問題。

《長期合作行動》是巴厘島會議的產(chǎn)物，是雙軌中重要的一條新軌。其核心是美國要承諾與其他發(fā)達(dá)國家可比較的減排和努力；主要的發(fā)展中國家要做出國家適當(dāng)?shù)臏p排行動。許多重要的議題，例如資金、適應(yīng)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等等，都是發(fā)展中國家極其關(guān)注的。現(xiàn)在《長期合作行動》處于一個(gè)十分尷尬的不確定的地位。原先設(shè)想的是2007年的巴厘路線圖制定以后，經(jīng)過五年的時(shí)間，《京都議定書》開始執(zhí)行第二承諾期，《長期合作行動》達(dá)成協(xié)議后也開始實(shí)施。五年過去了，仍沒有形成一個(gè)新的《長期合作行動》的條約。由于《長期合作行動》包含了十個(gè)主要議題，需要達(dá)成共識需要很長的時(shí)間，在2020年前能實(shí)施的時(shí)間也所剩不多。對《長期合作行動》的命運(yùn)眾說紛紜。《德班平臺》要涉及的內(nèi)容估計(jì)與《長期合作行動》有許多交叉和重復(fù)。有一種可能是將《長期合作行動》與《德班平臺》融合起來，合并一軌。但《德班平臺》討論的是2020年以后的事情，2020年前實(shí)施的減排目標(biāo)和援助資金是發(fā)達(dá)國家在哥本哈根會議上所作出的允諾，應(yīng)在《長期合作行動》的框架之內(nèi)，合軌不能解決這些關(guān)鍵問題。

《德班平臺》的談判是這次關(guān)注的焦點(diǎn)。2020年后實(shí)施《德班平臺》制定出的新的條約。《京都議定書》將“壽終正寢”，《長期合作行動》也會無疾而終。《德班平臺》是這兩軌的終結(jié)者。現(xiàn)在《德班平臺》究竟包含什么原則、內(nèi)容和執(zhí)行方案，都是一場極有爭議的談判。《德班平臺》的決議是2011年德班大會拖了19個(gè)小時(shí)后匆匆作出的決定。對《德班平臺》最終的法律形式是議定書、條約或法律文件，還是有約束力的協(xié)議等等，目前都沒有講清楚，所以容易產(chǎn)生歧義。不同的締約方有不同的理解和詮釋，在談判中就容易產(chǎn)生爭論不下的局面。

波恩會議開始了一個(gè)三軌談判，顯然這些談判的內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)，相互交叉，使談判顯得更為復(fù)雜費(fèi)時(shí)。不同的國家對不同的談判內(nèi)容有不同的訴求和詮釋，這也增加了談判的強(qiáng)度。今年談判的會議很少，因此年底的卡塔爾多哈會議（COP18）的成果是什么，應(yīng)是今年談判中區(qū)分輕重緩急的指導(dǎo)方針。

公平與可持續(xù)發(fā)展權(quán)

德班會議以后，如果搜索最頻繁使用的詞匯，那就是“公平”。在波恩會議上，討論最多的也是公平問題。

印度首先挑起大旗，呼吁氣候談判中要繼續(xù)堅(jiān)持公平的原則，得到基礎(chǔ)四國和大部分發(fā)展中國家的響應(yīng)和支持。發(fā)達(dá)國家也紛紛對公平做出回應(yīng)和解答。在波恩會議的《德班平臺》新軌談判中，公平是繞不開的門檻。基礎(chǔ)四國，尤其是印度和中國，會團(tuán)結(jié)有共識的國家（發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家），堅(jiān)持在新的條約中清楚地闡明公平的原則。在波恩，有一系列關(guān)于公平的座談會和邊會。這種分析研究的討論形式，有利于正確的解讀“公平”的概念和應(yīng)用范圍，對今后的談判，起了積極的建設(shè)性的推動作用。

公平具有普適性。凡是由個(gè)體組成的任何團(tuán)體，都有差別性存在。公平性就必然會提出和運(yùn)用。在氣候變化談判中，公平是首先用來區(qū)別發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的減排責(zé)任和其他義務(wù)的不同，公平同時(shí)也適用于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家做出差別性對待。例如我們經(jīng)常提到的《京都議定書》談判，對附件一國家的氣候減排責(zé)任進(jìn)行了長時(shí)間激烈的爭論，根據(jù)發(fā)達(dá)國家之間在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和能力上的不同，各個(gè)發(fā)達(dá)國家分擔(dān)了不同的絕對減排目標(biāo)。在發(fā)展中國家中，發(fā)展的狀況和條件也有很多不同。例如，新加坡和南韓現(xiàn)在的發(fā)展水平就基本上接近發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但與非洲的貧窮國家差別卻很大。這種發(fā)展?fàn)顩r和階段的不同，在發(fā)展中國家中也應(yīng)有區(qū)別的對待。因此公平問題不能只是片面的來解釋某種特定問題，而是對差異化的問題上都是普遍適用的。

在氣候變化談判中一個(gè)最重要的原則是共同但有區(qū)別的責(zé)任。在這個(gè)問題上，就是以公平為基礎(chǔ)提出的基本原則。人們經(jīng)常把共同但有區(qū)別的責(zé)任認(rèn)為僅僅是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家所承擔(dān)的不同責(zé)任，而沒有考慮到公平是普適性的，由此產(chǎn)生的這條原則也是實(shí)用的。而這往往被一些發(fā)達(dá)國家進(jìn)行曲解和抵制，認(rèn)為發(fā)展中國家以此不做減排的借口。這種指責(zé)是不公正的。在發(fā)達(dá)國家中，也有不同的區(qū)別的責(zé)任。例如在援助資金問題上，出資的發(fā)達(dá)國家是根據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入以及其他因素來進(jìn)行分擔(dān)，并繳納各國認(rèn)為公平的援助資金的份額。因此公平不僅僅是發(fā)展中國家所強(qiáng)調(diào)所重視，即使在發(fā)達(dá)國家之間，也是要強(qiáng)調(diào)公平的原則，否則很多義務(wù)額度的分配就無法進(jìn)行下去。在氣候談判中，公平與共同但有區(qū)別的責(zé)任緊密相連，不可分割。歐盟認(rèn)為共同但有區(qū)別的責(zé)任的原則是可以接受的，但是公平的原則要進(jìn)一步討論。這種解釋顯然把公平與共同但有區(qū)別的責(zé)任的緊密聯(lián)系割裂開來。

公平具體體現(xiàn)在各自能力原則的表述上。在氣候變化談判中，各自能力也是一個(gè)原則。根據(jù)各國不同的狀況和能力，對各自承擔(dān)的減排責(zé)任和義務(wù)也有所不同。例如中國和印度都是發(fā)展中大國，人口巨大，發(fā)展不平衡。因此中國和印度在哥本哈根會議上所作的允諾，也有所不同。中國提出在2020年比2015年碳強(qiáng)度減少40%?45%，而印度相應(yīng)地提出了20%?25%的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)。從人均的狀況來看，中國目前的人均CO2排放約5.5噸/人，而印度比中國的一半還少，遠(yuǎn)低于世界排放的人均水平。因此中國的和印度的差別也反映了世界上許多發(fā)展中國家的差別。

公平是責(zé)任和權(quán)力的平衡。在氣候談判中要對減排的目標(biāo)、能力建設(shè)、資金支持、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等重要議題進(jìn)行談判。如果可持續(xù)發(fā)展公平權(quán)做得比較好，發(fā)展中國家就會較好地承擔(dān)各自的減排責(zé)任，如果公平權(quán)沒有做好，談判起來就非常困難。在技術(shù)轉(zhuǎn)讓議題上，發(fā)達(dá)國家遲遲不向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)，其中一個(gè)重要原因就是知識產(chǎn)權(quán)問題和公司的盈利問題。因此在談判中，如何克服這些障礙也是發(fā)展中國家應(yīng)該認(rèn)真思考的，找出一些可實(shí)施的辦法克服這些障礙。責(zé)任和權(quán)力應(yīng)該是平衡的。

公平首要是可持續(xù)發(fā)展權(quán)。發(fā)展中國家現(xiàn)在積極地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這是一種趨勢，而且也是發(fā)展中國家的權(quán)力。2010年?2035年，中國和印度的能源需求占全世界能源增量50%以上，這些增量也還會持續(xù)增長。很明顯，二氧化碳的排放也會繼續(xù)增長。在這個(gè)發(fā)展階段，發(fā)展中國家的排放是增長的，以可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)來看，應(yīng)當(dāng)用盡量少的合理的能源和碳排放量的增長，而不是粗放型的消耗增長，來保持經(jīng)濟(jì)的高速增長。因此公平對發(fā)展中國家來講是可持續(xù)發(fā)展權(quán)，這一點(diǎn)在波恩《德班平臺》的討論中會特別強(qiáng)調(diào)。發(fā)展權(quán)的問題，是硬性的、與生俱來的。對于發(fā)達(dá)國家來講，應(yīng)該認(rèn)真考慮發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的公平權(quán)問題。

公平是氣候變化排放預(yù)算的合理占用權(quán)。在國際氣候變化談判中經(jīng)常用到關(guān)于二氧化碳排放預(yù)算的指標(biāo)。為了達(dá)到將溫度控制在2度以下，全世界的二氧化碳排放必須有一定的限制， 即排放預(yù)算。從1850年?2000年，附件一國家的累積排放占全世界的79%，而非附件一國家的累積排放只占21%。因此發(fā)展中國家在發(fā)展中肯定要爭取更多的排放預(yù)算份額，而發(fā)達(dá)國家應(yīng)該減少他們在總預(yù)算中的份額，這才能充分的體現(xiàn)公平的原則。在氣候談判中講公平就是講氣候變化排放預(yù)算權(quán)份額的合理分配。2050年以人均累計(jì)排放的標(biāo)準(zhǔn)來爭取預(yù)算權(quán)是比較好的一種方法。因此發(fā)達(dá)國家要盡量的減少他們的比例，甚至在某些年度要達(dá)到負(fù)的排放，也就是要用碳匯的方式來吸收排放。

公平是時(shí)間的動態(tài)分配權(quán)。發(fā)達(dá)國家的人均累積排放水平很高，一般來說，美國是中國的三到四倍，是歐盟的一到兩倍。世界上人均排放最多的國家是澳大利亞和美國，他們承擔(dān)的歷史責(zé)任也最大。公平是時(shí)間的動態(tài)分配權(quán)也反映發(fā)展中國家的變化。中國在1990年人均排放只是世界人均排放量的一半左右。2011年，中國排放二氧化碳人均約5.6噸，這比世界平均水平高出了許多。按照中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和排放趨勢，中國2035年國別累積排放會高于歐盟，中國的人均排放也與歐盟平均值相當(dāng)。盡管中國目前的人均累積排放水平還比較低，但是從時(shí)間的動態(tài)發(fā)展來看，如果不加以限制，在2050年可能達(dá)到一個(gè)比較高的人均累積二氧化碳排放的水平。所以公平也要跟時(shí)間的變化緊密結(jié)合。公平的討論在不同階段、在不同的氣候變化談判中，要隨時(shí)根據(jù)各個(gè)國家發(fā)展的水平和排放水平來進(jìn)行調(diào)整，因此公平不是固定不變，而這一點(diǎn)往往被忽略。許多發(fā)達(dá)國家認(rèn)為現(xiàn)在談公平是一種固定的概念。實(shí)際情況是，公平排放權(quán)是隨時(shí)間變化而重新分配。有了這種動態(tài)的觀點(diǎn)，對公平的爭論也許會減小。同樣，人們對公平的認(rèn)識水平也會隨時(shí)間變化而提高。

在氣候變化談判中，有許多國家、智囊團(tuán)和NGO組織提出來各種不同的解決公平問題的方案。這些方案五花八門，差別較大，容易引起人們理解上的困難。現(xiàn)在應(yīng)該對這些方案進(jìn)行統(tǒng)一的評價(jià)，找出其共同點(diǎn)和差距，找出這些公平方案中的基本假設(shè)和條件，充分了解各種方案的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，得出公平合理分配的一些指標(biāo)和變量。在此基礎(chǔ)上，建立一個(gè)可供UNFCCC采納的模式。這種模式不僅反映了發(fā)展中國家所關(guān)心的問題，也反映了發(fā)達(dá)國家關(guān)注的問題，能夠被談判各方所接受。

發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在氣候變化談判中的公平問題，具體的表述就是一種剪刀差。這種剪刀差反映了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在二氧化碳排放不公平的程度。剪刀差越小說明在排放問題上不公平性也越小。公平的解決方案就是要使這些剪刀差縮小并盡量重合起來，并且具有可操作性。發(fā)展中國家沒有排放空間，這種剪刀差顯然是不能縮小；但要達(dá)到發(fā)達(dá)國家人均水平，也不可行。另一個(gè)方面，發(fā)達(dá)國家通過減排使排放量減少；但要達(dá)到發(fā)展中國家目前的人均水平，也不可能。這兩種辦法的結(jié)合才能使我們的剪刀差逐漸縮小。可以根據(jù)消除剪刀差的要求，對不同的時(shí)間段進(jìn)行分解和設(shè)定公平性指標(biāo)。目前進(jìn)行的公平原則的討論，不僅僅是公平的原則應(yīng)該在條約中體現(xiàn)，而且應(yīng)該反映在減排目的和過程當(dāng)中，也應(yīng)該反映在采用的具體的減排目標(biāo)和實(shí)施方案中。只有這樣才能把公平的問題從單純的理論上的爭論變成一種可實(shí)施的方案和措施。

楊富強(qiáng)博士強(qiáng)調(diào)，2011年德班會議后，各締約方?jīng)]有充足的時(shí)間對德班大會的決議文本進(jìn)行理解和消化，因此在波恩會議上預(yù)期有很多的爭議，短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到各方同意的談判議程。如果波恩會議能夠?qū)Α兜掳嗥脚_》的議程作出決定，并對談判的內(nèi)容進(jìn)行初步討論確定的話，那么這次波恩第一次討論會議就基本上達(dá)到了所預(yù)期的目的。