這樣的罰單有效嗎

黨小學(xué)

【√】根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》，質(zhì)監(jiān)部門可以查封扣押產(chǎn)品并送檢。但是，查封時如果沒有現(xiàn)場記錄、沒有扣押清單、沒有扣押決定書，肯定是違法的

“我在電纜行業(yè)摸爬滾打三十多年，從未遇到如此奇怪的事情。” 王中秋形容憔悴地說。

王中秋是貴陽津成電線電纜有限公司（下稱“貴陽津成”）總經(jīng)理。他所說的怪事是指，一場與貴州省貴陽市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（下稱“貴陽市質(zhì)監(jiān)局”）持續(xù)了近兩年的行政糾紛。

質(zhì)監(jiān)局開出千萬罰單

天津津成電線電纜有限公司（下稱“天津津成”）系津成牌電線電纜的生產(chǎn)商，該品牌電線電纜曾獲得“中國馳名商標(biāo)”、“國家免檢產(chǎn)品”稱號，在電線電纜市場享有較高的聲譽。貴陽津成是津成電線電纜在貴州的代理經(jīng)銷商，貴陽津成的主營業(yè)務(wù)是銷售“津成牌”電線電纜。

然而，在兩年前卻發(fā)生了一起令貴陽津成根本沒有料想到的事情，由此拉開了該公司“馬拉松式”的維權(quán)行動。

王中秋介紹了事發(fā)經(jīng)過：2010年4月28日，貴陽市質(zhì)監(jiān)局工作人員來到公司庫房，以有人舉報公司生產(chǎn)假冒的津成電纜進(jìn)行查處。工作人員經(jīng)過現(xiàn)場初檢認(rèn)為，庫房內(nèi)存放的電纜質(zhì)量不合格，當(dāng)即將108軸電纜拉走扣押。“他們僅給倉庫看門的工人留下一張‘證明，沒有下達(dá)任何法律文書，這不符合法律規(guī)定。”

記者看到王中秋提供的這份證明寫道：“在貴廠查獲一批偽劣電線電纜，當(dāng)日將該批偽劣產(chǎn)品依據(jù)相關(guān)法規(guī)查扣，請貴廠配合。”下方署有簽名“譚慶祥”。

讓王中秋更沒有料想到的是，貴陽市質(zhì)監(jiān)局的查處行為隨即產(chǎn)生“連鎖反應(yīng)”：次日，貴陽市質(zhì)監(jiān)局又以天津津成涉嫌生產(chǎn)不合格“津成電纜”為由立案調(diào)查，并作出了查封決定。

此后，貴陽市質(zhì)監(jiān)局對查扣的108軸電纜抽樣送檢，經(jīng)貴州省產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測院檢驗，檢驗結(jié)果表明其中104軸電纜導(dǎo)體電阻不符合公安部制訂的《公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)GA306.1-2007》（下稱“公安部標(biāo)準(zhǔn)”）。

“貴陽市質(zhì)監(jiān)局當(dāng)場沒有下達(dá)任何法律文書、決定就查扣了我們的貨物，直到10余天后才通知我們?nèi)デ妩c查扣的貨物、制作清單。”王中秋稱雙方事后才補(bǔ)辦了關(guān)于查扣電纜清單的手續(xù)。

針對貴陽市質(zhì)監(jiān)局的查封決定，2010年6月，貴陽津成向貴陽市南明區(qū)法院提起行政訴訟，認(rèn)為質(zhì)監(jiān)局的查封行為超越職權(quán)，不符合法律規(guī)定，認(rèn)定電纜質(zhì)量不合格無法律依據(jù)，請求撤銷查封決定。后經(jīng)南明區(qū)法院、貴陽市中級法院兩審審判，均判決維持貴陽市質(zhì)監(jiān)局作出的查封決定。

2011年4月，貴陽市質(zhì)監(jiān)局作出行政處罰決定，認(rèn)為貴陽津成及天津津成按照《協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)Q/12JH4060》生產(chǎn)的104軸電纜為防腐阻燃電纜，違反了強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——公安部標(biāo)準(zhǔn)。最終，決定根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》沒收查扣的貨物，并對貴陽津成處以違法產(chǎn)品貨值金額等值罰款597萬元，對天津津成處以同樣數(shù)額罰款。

有效性的兩個關(guān)鍵問題

貴陽市質(zhì)監(jiān)局作出處罰決定后，貴陽津成和天津津成均表示不服，認(rèn)為電纜質(zhì)量并不存在問題，于是向貴州省政府提起行政復(fù)議。此事引起貴州省政府的高度重視，要求貴陽市質(zhì)監(jiān)局向省政府作出行政復(fù)議答復(fù)書。2011年7月，貴陽市質(zhì)監(jiān)局在給省政府的行政復(fù)議答復(fù)書中依然堅持了自己的觀點，請求省政府維持對兩公司的處罰決定。

“幾經(jīng)波折，我們感到心累。”王中秋疲憊地說，但維權(quán)并沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。無奈之下，王中秋試圖進(jìn)一步尋求破解困局的法律方法。

事實上，這紙由貴陽市質(zhì)監(jiān)局開出的千萬罰單是否有效涉及兩個關(guān)鍵性問題。從程序上看，第一個問題就是貴陽市質(zhì)監(jiān)局的查處行為是否合法，行政處罰是否具有管轄權(quán)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長姜明安指出，“根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》，質(zhì)監(jiān)部門可以查封扣押產(chǎn)品并送檢。但是，查封時如果沒有現(xiàn)場記錄、沒有扣押清單、沒有扣押決定書，肯定是違法的。”

他還指出，質(zhì)監(jiān)部門拉走電纜扣押僅僅留下一張“證明”便條，而沒有制作和下達(dá)查封扣押決定書，第二天才補(bǔ)辦，這一程序違法。

國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、中國法學(xué)會行政法學(xué)會副會長楊小軍教授指出，“行政案件實行舉證責(zé)任倒置，在貴陽市質(zhì)監(jiān)局不能提供證據(jù)證明貴陽津成是生產(chǎn)企業(yè)時，無權(quán)對其進(jìn)行處罰。質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)，工商管流通，有關(guān)部門的職能很明確，不能超越職權(quán)執(zhí)法。”

專家一致認(rèn)為，關(guān)于本案的行政處罰決定貴陽市質(zhì)監(jiān)局沒有管轄權(quán)。

論證的第二個問題是該案的核心問題：公安部標(biāo)準(zhǔn)能否用于生產(chǎn)企業(yè)？

王中秋介紹，法律對電線電纜行業(yè)并沒有實行強(qiáng)制性規(guī)定，企業(yè)完全可以按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)。“被扣押電纜是根據(jù)客戶需要訂制的，與天津津成公司擬定了《協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)Q/12 JH4060》進(jìn)行生產(chǎn)，并在生產(chǎn)地天津市靜海縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局進(jìn)行了備案，而且在電纜上標(biāo)注了這一企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。”

對于貴陽市質(zhì)監(jiān)局依照公安部標(biāo)準(zhǔn)查處，他表示“不理解”。

與會專家認(rèn)為，公安部標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的阻燃電纜，其適用范圍是使用在醫(yī)藥、衛(wèi)生、勞動保護(hù)、消防等的電纜，并不是所有的電纜都一律實行這一強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。“其強(qiáng)制性是指，只要在上述這些領(lǐng)域使用電纜，就一律強(qiáng)制性地適用這一標(biāo)準(zhǔn)。”也就是說，不在上述領(lǐng)域使用電纜，就不適用公安部標(biāo)準(zhǔn)。“而我們這批電纜是普通住宅所使用的民用電纜。”王中秋說。

專家們分析說，電線電纜屬于大宗商品，使用范圍和數(shù)量巨大，如果不區(qū)分用途，而一律適用公安部標(biāo)準(zhǔn)，勢必造成不必要的浪費。比如，照明使用的電線與空調(diào)使用的電線的技術(shù)參數(shù)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然也應(yīng)有所區(qū)別。正因為如此，本案涉案電纜在標(biāo)明了自己的技術(shù)參數(shù)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等信息的情況下，是允許的，也是合法的。“貴陽市質(zhì)監(jiān)局強(qiáng)行將銷售領(lǐng)域的電纜適用公安部標(biāo)準(zhǔn)不合法，也違反了公安部標(biāo)準(zhǔn)制定的初衷和目的。”

罰單被撤，電纜難還

2012年1月6日，王中秋收到了貴州省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政復(fù)議決定書。

記者看到，復(fù)議決定書認(rèn)為，“貴陽市質(zhì)監(jiān)局認(rèn)定貴陽津成與天津津成同為生產(chǎn)方的事實不清，證據(jù)不足，作出行政處罰決定的主體資格不適格，屬超越職權(quán)的行為”，決定撤銷貴陽市質(zhì)監(jiān)局作出的《行政處罰決定書》。決定書落款時間是2011年11月30日。

“復(fù)議決定書直接否定了貴陽市質(zhì)監(jiān)局的管轄權(quán)，同時也否定了兩級法院的行政訴訟判決結(jié)果，可見貴陽市質(zhì)監(jiān)局的處罰行為是錯誤的。”王中秋說。然而此案并沒有畫上句號。王中秋告訴記者，復(fù)議決定書雖然撤銷了處罰決定，但還留下了一條“尾巴”——依然認(rèn)定電纜質(zhì)量不合格。

記者在復(fù)議決定書上看到，貴州省質(zhì)監(jiān)局仍然認(rèn)為“貴陽市質(zhì)監(jiān)局認(rèn)定天津津成公司違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》，構(gòu)成生產(chǎn)不符合強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的行為認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿”。

隨后，貴陽津成再次向貴陽市南明區(qū)法院提起行政訴訟，請求法院判決貴州省政府撤銷《行政復(fù)議決定書》中關(guān)于電纜不合格的認(rèn)定。但法院截至記者發(fā)稿日，仍然沒有立案。

與此同時，貴陽津成向貴陽市質(zhì)監(jiān)局提出申請，請求解除查封扣押的貨物并退還，解封罰款賬戶并退還罰款。“我們跑了好多次，要求歸還查扣的電纜，但他們說‘省質(zhì)監(jiān)局的行政復(fù)議決定沒說讓退還，他們不敢退還，讓我們?nèi)フ沂≠|(zhì)監(jiān)局，省質(zhì)監(jiān)局又稱電纜是貴陽市質(zhì)監(jiān)局查封扣押的，讓我們回去找貴陽市質(zhì)監(jiān)局解決。我們就像個皮球被踢來踢去。”王中秋無奈地說。

記者致電貴陽市質(zhì)監(jiān)局處采訪，并按照要求提交了采訪材料，但至今沒有收到回復(fù)。

何為《公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)GA306.1-2007》

該標(biāo)準(zhǔn)由公安部發(fā)布于2007年10月17號，同年12月1日，在行業(yè)內(nèi)也通常被稱為“生效阻燃及耐火電纜:塑料絕緣阻燃及耐火電纜分級和要求”。事實上，該標(biāo)準(zhǔn)的起草單位為公安部四川消防研究所，其主要目的是防止可能出現(xiàn)的消防隱患。

這部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的目的，決定了其適用具有一定的范圍性，主要用于塑料絕緣阻燃電纜的定義、技術(shù)要求、試驗方法、檢驗規(guī)則、標(biāo)志及包裝。標(biāo)準(zhǔn)的開篇即標(biāo)明：“本部分適用于額定電壓35KV及以下塑料絕緣阻燃電力電纜、額定電壓450/750V及以下塑料絕緣阻燃控制電纜和額定電壓450/750V及以下塑料絕緣阻燃電纜。”并且僅有“第5章的5.1~5.10為強(qiáng)制性的，其余為推薦性的”。