拆遷貪腐檔案

馮建紅

【√】關于拆遷，網絡上有層出不窮的段子，傳播廣泛的有這么一句：“拆出來的機會，遷進去的財富。”拆遷款這塊人人想吃的唐僧肉，“放倒”了一批又一批人

2006年至2007年間，北京市順義區李橋鎮原鎮長李丙春在機場南線高速公路工程拆遷過程中，涉嫌貪污、挪用公款及受賄逾2億元，今年2月23日，該案在北京市第二中級法院開庭審理。

除了李丙春，拆遷領域的職務犯罪涉案人員近年來頻頻進入公眾視野。拆遷款這塊人人想吃的唐僧肉，“放倒”了一批又一批人。

以北京為例，北京市檢察院檢察長慕平在今年1月14日的工作報告中指出，2011年，北京市共有61人因拆遷領域犯罪被抓，其中立案偵查利用職權侵吞、騙取拆遷補償款等犯罪22件33人。根據公開資料顯示，2009年到2011年5月份，北京市各級檢察機關決定逮捕拆遷領域的職務犯罪案件32件35人。此外，多個地方檢察機關的調查報告都顯示，農村土地征用、拆遷已經成為涉農職務犯罪案件的一個高發領域。

北京市盛廷律師事務所紀召兵表示，在我國，無論是城市拆遷還是農村征地拆遷，在拆遷性質上沒有本質的區別，兩個領域中的職務犯罪案件也呈現出共性的特點。

《方圓》統計了近年來全國各地查辦的數十起拆遷領域職務犯罪案件，通過對其案件特點、犯罪誘因等多個層面進行分析，試圖梳理出拆遷領域職務犯罪的脈絡。

窩案、串案發生概率大

“在拆遷領域的職務犯罪中，窩案、串案的發生的概率極大。”北京市檢察院第一分院檢察官金明霞表示，近年來檢察機關查辦的拆遷領域職務犯罪案件中，窩案、串案占到了三分之一，最大的一起窩案是2006年的崇遠物美公司詐騙工程補償款、補助費及生活特困補助案，涉案人員達16人之多。

在這起案件中，北京崇遠物美商業有限公司工作人員與當時擔任前門拆除封堵工作副總指揮的北京市崇文區（已與東城區合并，成立新的東城區）房管中心前門分中心原副主任張小亮（化名）共謀，騙取前門東片地區解危排險工程補償款、補助費及生活特困補助共計233萬余元，其中，張小亮獲得“好處費”5萬元。另外，該案涉案人員還包括拆遷公司、地產評估公司、發改委等工作人員。

“沒有政府房屋管理部門工作人員的‘配合，這樣的案件不可能順利實施。”北京市海淀檢察院反貪局副局長羅猛告訴《方圓》記者，拆遷工作一般由多個部門負責共同完成，行為人要達到其違法目的，一般憑一人的力量很難達到，作案時往往會聯合其他負責拆遷工作的國家工作人員，甚至一些非國家工作人員，如社會閑散人員等。

這種多部門多人員參與的共同犯罪，在2006年北京市最大的一起拆遷受賄案中體現得較為明顯。北京市崇文區房地產發證事務所原職員吳梅伙同其他國家工作人員協作形成犯罪鏈：拆遷戶李媛向吳梅、區房管局測繪人員陳建英、區公證處公證員蔣進、北京新開元拆遷服務有限公司職員張力四人行賄，四人接受賄賂——陳建英虛構房屋面積——吳梅偽造建設工程規劃許可證并制作虛假房屋所有權證書——蔣進提供虛假的公證手續——張力提供幫助——拆遷戶違法領取拆遷補償款。

“這類案件的隱蔽性較強，由于拆遷領域屬于多家參與、各負其責、互相監督，如果行為人互相勾結共同作案，則監督失去了效用，而且使案件很難被發現，即使有人舉報而案發，行為人也往往會形成攻守同盟，使得案件的查處較難。”羅猛說。

拆遷領域職務犯罪涉及了受賄、行賄、貪污、挪用公款、玩忽職守等多個罪名。《方圓》統計調查的數十起案件中，其中受賄犯罪占案件總數的68.3%；貪污犯罪占案件總數的7.3%；挪用公款犯罪占4.9%；行賄占7.3%，瀆職類犯罪占 12.1%。

受賄犯罪占的比重最大，成為主要的犯罪表現形態。同時，在這一領域的職務犯罪中貪污賄賂犯罪與瀆職犯罪相互交織，互為利用，形成了以權謀私，權錢交易，濫用職權的惡性循環。

涉案人員部門相對集中

2010年2月，山東省臨沂市經濟技術開發區政府為了建設“沂蒙優質農產品交易中心”的需要，對某社區進行拆遷，拆遷工作由社區具體實施。該社區居委會即將退休的黨支部原書記孫明采取欺騙、隱瞞地面附著物拆遷款的手段，將22萬余元拆遷款私分。此外，他還利用職務之便收受被拆遷人賄賂，為其房屋及工程拆遷提供幫助。

2011年11月，孫明因貪污罪、受賄罪，一審被判處有期徒刑十年。在聽完宣判詞后，孫明一聲長嘆，悔不當初。像孫明一樣晚節不保的基層干部不在少數。

分析涉案人員所在部門還會發現，這些人一般都在拆遷相關領域如房管部門、測繪部門工作多年。一方面，他們手中掌握著一定的實際權力，且熟悉行業、人際關系復雜，容易實現違規操作；另一方面，這些人自律觀念不強，認為自己到了臨近退休的年紀，趕上拆遷機會難得，滋生僥幸“撈一筆”的念頭。

“除了窩案、串案較為集中外，負責發放拆遷補償款的農村基層組織工作人員發案也十分突出。”北京市房山區檢察院反貪局辦公室主任助理李楠介紹說，房山檢察院立案查辦的案件中，犯罪嫌疑人主要為村黨支部書記及村委會財務人員，“而且涉案人員普遍學歷程度不高，受教育層次較低，自我控制意識較差。”

《方圓》統計的數十起案件中，具有初、高中文化層次的職務犯罪人員約占50%。

2007年8月至9月，在南京市棲霞區燕子磯街道進行的“城中村改造吉祥村大陸家洼地塊”項目涉及的勝利三村村民小組房屋拆遷實施過程中，燕子磯街道吉祥村居委會原主任陸建華（化名）等四人為了獲取拆遷安置房，分別同勝利三村村民小組長陳一水（化名）采取虛假購買集體房屋的手段，與棲霞區拆遷辦簽訂“征地房屋拆遷補償安置協議”，騙取了拆遷補償款。在法庭上，陸建華對自己的行為供認不諱，但表示之前并不知道自己的行為觸犯了法律。“由于拆遷工作具有的臨時性質，政府對拆遷的管理職能分散在各個職能機構，缺少有效的統一管理和培訓，使得有關人員缺乏必要的法律常識。”羅猛解釋說。

《方圓》在對檢察機關近年來辦理的與城市拆遷有關的職務犯罪案件進行調研時還發現，雖然拆遷工作中職務犯罪的案發地包括規劃委員會、房屋管理局、房屋土地經營管理中心、評估公司、拆遷服務公司等多個單位，幾乎涵蓋了拆遷所涉及的各個部門，但主要集中在房管局和負責拆遷機構這兩個范圍。

以烏魯木齊市房屋拆遷第一案為例。在這起行受賄系列窩案中，23歲專以倒賣房子為生的“房蟲”仵某，將新疆烏魯木齊市兩大民生工程十余名拆遷干部“俘虜”，與縣級干部談判成為利益共同體，從中獲利近千萬元。涉案的十余名拆遷干部，幾乎都是房管局和負責拆遷工作人員。

據北京市房山區檢察院檢察官朱虹介紹，近年來，涉及拆遷領域職務犯罪的房管局或負責拆遷的人員，在所有的犯罪主體來源構成中占85%以上。

公有房變私有房

2008年10月，北京市前門房管所原所長馬德友為某企業領導潘佳（化名）更改房屋承租關系獲利一事案發，牽出一個前門房管所濫用職權系列窩案。

從2001年起至案發，馬德友利用職務之便，使本單位近10名職工非法獲得承租權，從而取得幾百萬元拆遷補償款。其間，他還出具虛假證明欺騙拆遷指揮部；并以解決本單位職工住房困難的名義，向負責前門地區開發的某地產開發公司索要房屋，并以女兒、愛人名義承租，以獲得拆遷補償款。

該案的犯罪對象是直管公房。直管公房是國有財產的一種特殊形式，房屋所有權屬于國家。直管公房作為承租標的物，只具有使用價值而無法以貨幣形式計算價值，只有在拆遷過程中經過評估，其貨幣價值才得以體現。

北京市石景山區檢察院的調研表明，北京地區近10年來拆遷領域職務犯罪案件呈現出以直管公房為主要犯罪對象的新特點。事實上，這種新犯罪現象不僅僅出現在北京。《方圓》記者進行統計調查時發現，近年來，全國各地涉及直管公房的職務犯罪案件增多。

直管公房一般面積不大，但在拆遷時卻“貓膩”最多。涉案人員最常用的手段是“違建房變產權房、公有房變私有房、一戶變多戶”。

在這些案件中，涉案人員利用多年從事房產登記工作的豐富經驗，了解國家政策，借城市建設拆遷的時機，進行有計劃的犯罪，方式十分隱蔽、專業。

如在違建房變產權房的過程中，涉案人員或是將申請時間、測繪時間及初審、復審等各種審批時間提前，使后建的臨時建筑變成在有效年限內取得正式房產證的合法建筑；或是通過偽造規劃許可證、出具虛假測繪報告、進行虛假公證登記等方式，使“搶、改、擴”建或自建房屋取得合法的房產證明。

再如，涉案人員將公有建筑變為私有房屋的犯罪方式不僅專業，而且呈現多樣化：一是偽造公有住宅租賃合同及房屋產權放棄說明，并行賄負責驗收等工作的拆遷人員，將公有臨時建筑“變”為私有產權房屋；二是房管所人員違規對內控區域內房產辦理企業租改民租和分戶手續，使企業承租的房屋變成了個人承租房，個人獲取拆遷補償款；三是房管所領導在“凍結”期內私自決定，將房管所管理的直管公房分配給職工，使其未曾入住即在隨后的拆遷中領取拆遷補償款；四是房管所領導擅自批準將一些根本沒有居住條件的門道、煤棚，作為居住用房承租給 “困難職工”，使其獲取拆遷補償款。

涉案人員有時還利用負責具體拆遷事項的權力為被拆遷戶多評估或直接“增加”房屋使用面積，甚至協助請托人冒領他人拆遷補償款；還有的在拆遷工作中將本來的一戶分成多戶，從中謀取非法利益。

通過這些手段，被拆遷人都可以從中獲得不正當拆遷利益。經統計，近10年來，僅北京地區這3種不正當拆遷利益就給國家造成直接經濟損失3000余萬元，間接經濟損失更無法估量。

拆遷流程多環節滋生腐敗

拆遷流程的多個環節均蘊含著巨大的經濟利益，而這些經濟利益的實現，都離不開相關職能部門工作人員的行為支持。

《方圓》對近年來發生在拆遷領域的幾十起案件統計后發現，拆遷流程中的每一環節基本都有職務犯罪案發，尤其是在決定被拆遷人利益的重要環節，如審批、洽談補償、房屋確權等環節，案發較為突出。

以審批環節為例，審批環節蘊含的巨大經濟利益在審批拆遷許可證或者其他動遷文件的權限中。北京常年從事拆遷業務的某律師向記者透露，不少官員利用危改項目的立項審批以及申報相關手續的權限，向拆遷單位收受賄賂。

在檢察機關查辦的職務犯罪案件中，也有不少涉案人員在審批環節違規辦理、私自更改相關權證。如浙江省溫嶺市東部產業集聚區國土資源分局(籌建)原局長王妙富，擔任溫嶺市石塘國土資源所所長期間，收受溫嶺市浙東華工燃料有限公司賄賂，幫助其未經審批在溫嶺市石塘鎮大落星島興建了油庫。2011年7月21日，王妙富因受賄罪被一審判被處有期徒刑十年零六個月。

審批環節中，有關權限人失職瀆職、不嚴格履行審查職責，也會引發職務犯罪行為。在負責北京市五環路四期和綠化帶拆遷補償工作中，魏祥（化名）未經嚴格審查，即批準申請人不符合補償標準的房屋給予補償，給國家造成經濟損失46萬余元。

涉案拆遷工程的審批以及虛增套現“貓膩”很多，在檢察機關查辦的案件中，還有利用手中審批相關權限貪污國家公款的例子。廣東佛山市順德區倫教建辦原主任利用手中審批權限，騙取政府拆遷安置用地折合人民幣54360元，而且他的玩忽職守致使國家利益遭受重大損失。2011年12月27日，梁子昶犯貪污罪、玩忽職守罪被判處有期徒刑三年，緩刑五年。

《方圓》的統計調查結果顯示，在拆遷流程中，審批環節的發案率最高，占涉案環節總數的24.4%。審批權限成了索賄、受賄、貪污的最佳砝碼。發案率居次之的是洽談補償環節，約占涉案環節總數的17.8%。

洽談補償環節的犯罪情況呈現多樣性。主要表現為：把不符合單獨列戶條件的被拆遷戶單獨列戶劃為補償范圍；將不符合居住條件的自建房列入拆遷補償范圍；或者明知被拆遷人提供的自建房產權證書內容虛假，仍將其列入補償范圍；通過出具虛假證明，幫助被拆遷人領取困難補助，領取回遷房、異地安置房或安置指標，或者截留被拆遷人困難補助款；與被拆遷人合謀，無中生有，利用虛構的房屋騙取拆遷補償款予以私分；在安置住房時，將好的地段、層次、朝向的房屋，分給親朋好友和關系戶動遷人員。

另外，拆遷流程中的拆遷承包、調查評估、驗房、拆遷資金管理等環節，也是職務犯罪案件的高發地帶。

多種因素誘發腐敗

任何一種犯罪的產生都是基于一定的時代背景, 由于多種因素而誘發，是一種復雜的社會現象。拆遷領域職務犯罪也不例外，其成因是綜合的、多元的、復雜的，是由主、客觀諸因素決定的。

羅猛認為，從主觀上來說，職務犯罪行為的發生，緣于行為人法治意識不強，利益心理作祟，認為自己為對方謀取了利益，犯罪行為人人有份，案發的可能性極小，心存僥幸，但涉案人員的這種心理，客觀上卻也緣于此類案件的查處較慢，“涉及拆遷的案件調查工作難度大，而且很多案件案值不大、難以成案，這就使一些犯罪分子心存僥幸而鋌而走險。”

“拆遷領域職務犯罪的誘因很多，但主要原因在于法律、法規不健全，拆遷政策不連貫。” 北京市房山檢察院反貪局局長王建明以農村征地拆遷為例解釋說，我國現行法律對農村征地拆遷補償工作沒有作出具體規定，目前僅有拆遷主管部門和其他有關部門就拆遷事宜頒布了一些規范性文件，但在制定拆遷政策時缺乏一致性、連續性、規范性和確定性。

“如北京市關于農村征地拆遷補償的規定是2003年頒布的《北京市集體土地房屋拆遷管理規定》，其中關于補償款的發放標準和用途規定并不明確，這給政策執行者留下了‘自由發揮的空間，導致一些人利用法律法規的不完善收受賄賂、貪污公款。”

記者在調查中了解到，有關法律法規相矛盾，將本應在征收階段完成的補償問題延緩至拆遷階段解決，這種因為時間拖延而導致的大額補償差價，也成為誘發職務犯罪的原因。

法律法規的矛盾具體體現是，根據《憲法》、《物權法》及《房地產管理法》的相關規定，補償是征收的構成要件之一，未依法補償，對房屋所有權及相應土地使用權的征收程序就沒有完成，而征收沒有完成，就不能進行拆遷。但《城市房屋拆遷管理條例》卻規定將補償作為拆遷程序的一部分，即在拆遷階段進行補償，于是就出現了拆遷人在被拆遷人毫不知情的情況下，獲得有關行政部門審批后，按照自己決定的方案對被拆遷人進行補償并對被拆遷地段進行拆遷。

鑒于法律規范的散亂，又由于被拆遷人在拆遷中處于明顯的弱勢地位，在缺少相應有效的法律救濟途徑時，被拆遷人極易選擇其他非法途徑來解決問題，諸如“找關系”、“托人情”乃至采用行賄等手段，進而帶來腐敗。而那些不滿意拆遷補償的個別“釘子戶”，在與拆遷人的長期“糾纏”或無限上訪等過程中，也會引發職務犯罪。

北京大學教授王錫鋅認為，就農村征地拆遷而言，引起職務犯罪的核心問題在于“征地補償款被截留”，“長期以來，我國違規征地截留克扣補償金等問題嚴重，打著‘集體存款的名義截留拆遷補償款，在一些地方甚至演變成一種潛規則，并因此滋生了尋租腐敗的溫床。”

如2007年國家審計署發布的第2號《審計結果》中指出，2005年34個高等級公路項目中，16.39億元征地補償費被14省（區）當地政府及征地拆遷部門截留挪用、長期拖欠或扣減。其中，四川省大竹縣至鄰水縣邱家河和廣安至南充兩個高速公路項目的征地補償款，竟被當地政府及其所屬部門挪用1.95億元，占補償款的46%。

王錫鋅分析說，造成截留問題的原因，一方面源于我國征地程序及過程的諸多不規范、信息不公開，另一方面歸結于村民自治體制，村民沒有參與民主監督和管理。

“權力過分集中，缺乏有效監督機制，也會誘發腐敗。”王建明以房山區為例分析說，從區里到各鄉鎮，管理拆遷工作沒有常設機構，多為臨時設置的“拆遷辦”，人員少事務多，拆遷工作人員往往身兼數職，從拆遷調查、房屋丈量、拆遷補償到拆遷安置都全程參與，集中的權力容易成為滋生腐敗的溫床。

“拆遷公司、評估公司等中介服務機構缺乏完善的工作機制和有效的監督措施，不嚴格履行職責也是發生職務犯罪的一個因素。”金明霞表示，實際中，有的拆遷、評估公司為了自身利益，采取不正當手段甚至非法手段行賄有關職能部門人員或者與有關人員合伙共謀，導致職務犯罪的發生。

要填補制度上的漏洞

“職務犯罪涉案人員往往非常了解制度的漏洞，其犯罪行為也是在對制度進行挑戰。”王錫鋅認為，要預防職務犯罪，就要填補制度的漏洞，“陽光是最好的防腐劑，比如，無保留地公開征地拆遷標準，打破信息不對稱的現狀。”

王建明則認為，除了盡快梳理和調整各地制定的拆遷條例、規章與法律的關系外當務之急是要完善拆遷補償標準和補償款發放管理。

對此，房山區檢察院總結辦案經驗后提出兩點意見：一是制定公平合理的補償方式與標準。應根據當前社會發展的狀況，及時修訂拆遷補償方案，細化補償評估計價標準，同時，應盡可能地征求群眾意見，通過溝通達成共識，合情合理地按照實際情況規定各種標的物的補償標準，減少自由操作空間，提高補償標準的可操作性和確定性，確保補償公平。二是規范拆遷補償款的發放管理工作。建立區級財政統一管理征地拆遷補償款制度，嚴控資金流向。統一規范補償款的撥付，實行拆付分離、專款專用制，建立補償款專用賬戶，避免任何單位或個人從中截留，確保拆遷補償款項安全。

“從內部約束來看，要加強拆遷隊伍管理，提高承攬拆遷項目的單位和人員的準入門檻。”金明霞說，特別是提高拆遷從業人員的準入門檻和專業水平，增加資格考試的專業性和難度，并在準入資格考試中加入廉潔拆遷和警示教育內容。“加強對拆遷人員依法拆遷的監督管理。對拆遷過程中違法違規、惡意串通損害國家、群眾利益的拆遷人員，根據違法違規程度，適度進行經濟處罰，對情節嚴重的提請相關部門吊銷從業資格，觸犯刑律的依法追究刑事責任。”

“從外部監管來看，要加強對制度落實情況的監督檢查，拓寬監督渠道。”羅猛說，除此之外，還要進一步加大打擊力度，各部門要聯手加大對涉及拆遷領域違法違紀案件的查處、打擊和整治力度，消除一些行為人的僥幸心理。

不少專家提出，還要對職務犯罪的高發領域進行重點整治，例如，在滋生腐敗溫床的直管公房承租和分戶上，應對直管公房進行系統管理，完善相關的各項規章制度，具體可以建立健全直管公房承租和分戶的公告公示制度，通過制度形式規范房管人員的行政行為，消除直管公房管理上的制度空白。