試比較中美政府與NGO在環保體系中的作用

瑋娜　都布

強化政府環境管理職能早已公認為是各國政府解決環境問題的重要手段。我國雖已經制定了若干環境保護法律法規，但工業化和城市化的迅速推進，仍令環境承受著前所未有的巨大壓力?，F有環境管理體制已不能滿足我國發展對環境的要求，進而成為經濟前進的桎梏。美國作為西方發達國家的代表，環境保護工作起步較早，其環境管理的發展歷程也具有典型意義。研究美國環境政策體制，對我國環境保護工作創新具有一定借鑒意義。本文旨從政府與環保NGO的作用及二者相互關系人手，初步討論這一問題。

政府在環保體系中的作用

環境保護的趨勢是向著綜合計劃、行政命令、市場手段、自愿行動相結合的模式發展。發達國家一般都建立了以政府直接控制為主，以市場手段為輔，倡導企業和公眾自覺行動的環境管理體系。這一體系運作頗有成效，充分借鑒成功經驗將對我國環保事業發展起到推動作用。

美國政府在環保體系中的作用

美國國家環保局設立于1970年，直接對總統負責，此舉加強了環境管理部門的行政權限。此后美國政府制定了一系列的環境保護法律，在國家財政的傾斜下環保各層次措施的協調配套能力日益強化。

美國現在環境保護的具體政策措施是多層次的。整體而言其特點是以立法為基礎，以行政措施為主，輔之以一定的經濟手段。直接行政管制確立可能范圍內的最低可污染標準，再由國家環境保護局執行，輔以經濟懲罰強化實施。但這一舉動存在明顯不足，其設定標準的適度性問題沒有解決，且缺乏對控制污染的激勵措施。此外還有嚴格的責任賠償制度，由污染者對造成的破壞承擔責任賠償，促使其事先在預期賠償費和控制污染的投資上作出有利于控制污染的選擇。這種措施用于處理那些不可預期的突發性污染事件，可以有效地減少社會因突發事件引起的動蕩。政府對向環境中排放污染物質的企業和個人征收環境稅或者其他行政費用的污染稅制度也獲得普遍認可。美國政府通過征收污染稅，將污染這種外在影響內化到成本和市場價格中，借助價格機制控制污染。由此使污染者主動實施控制污染的措施，客觀上鼓勵了生產部門采用先進有效的控制污染設備，刺激了企業降低控制污染的成本。除去征稅形式，美國政府還施行了一種負稅制度，即由州一級政府對地方政府或者企業治理污染的行為提供一定的資助或者實行稅收優惠。這種方法雖然有利于地方政府和企業治理污染積極性的提高，但在津貼分配之前，污染者往往人為地擴大污染量，抬高基數，增加污染控制幅度，以期得到更多的津貼額度。

同時，美國政府通過對公民的環境教育培養公民愛護環境的自覺性，靠公民自覺維護環境，防止環境污染。而這一政策和制度，也給美國環保NGO的發展埋下了伏筆。

中國政府的環保進程

中國環保工作起步的很長一段時間內，各級財政中一直沒有環境污染控制專項資金。為此，我國根據“污染者付費”原則，引進國外的排污收費制度，排污收費中一定比例的資金可用于地方環保機構的能力建設。在當時資金奇缺的情況下，這一手段解決了一些緊迫的污染問題。但由于“違法成本低，守法成本高”，有些污染企業寧愿交排污費也不去治理污染，從而使排污收費難以達到預期目的。2006年，環境保護支出正式納入國家財政預算，這為矛盾的解決奠定了基礎，但一些痼疾至今仍有爭議，學界對此多有論述，本文不做詳解。

以總量控制和源頭控制這兩種方法為基礎，我國環保工作在推進中不斷呈現出新的發展。大規模的環境污染往往是由于產生污染的企業或其它建設項目事先沒有對項目的環境影響審慎地進行評價并采取相應對策造成的。為此，中國引進了國外的環境影響評價制度，同時建立環境污染申報及許可制度、限期治理制度、總量控制制度。為了增強環境執法機構的權威性和參與綜合決策的可能性，環保機構的級別不斷提高，以加強監督協調能力和避免地方政府潛在的不當干預行為?！董h境保護法》第16條規定，“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”。這就從法律上明確了各級環保局作為各級政府的環境行政主管部門責任。如果未按法律授權行事，對于環境的統一監督管理不力，當然應該承擔其統一監督管理不力的責任。近年來關于“綠色GDP”的持續研究與討論，當是基于環保法的規定和國際社會的經驗，以明確和督促各級政府在狠抓經濟之余對環境質量切實負責。

此外中國政府積極參與和加強環境保護國際合作與交流，同很多國家的政府、國際機構以及非政府組織開展環境領域的合作，這也是我國政府在環境保護體制中所起的重要作用之一。

NGO在環境保護中的作用

NGO(Non-Governmental Organizations)是非政府組織的英文統稱，也稱為民間組織，本文所說NGO皆指環保類NGO。環保NGO是指所從事以保護自然環境和生態活動為核心的非政府組織。在美國，環保NGO達1萬多個，不同環保NGO都有自己的核心活動，涵蓋環境和生態保護的方方面面。

美國NGO的積極影響

美國環保NGO在保護環境和資源權益方面給予政府、企業的壓力與合作可以說是美國環境保護與管理的一個主要動力。

美國的環境保護往往是針對已經出現的問題，由環保NGO代表社會公眾向法院起訴、向議會呼吁、游說，最終通過立法，實現對污染和生態破壞的治理、補償、監督和控制。在美國，環保NGO發揮作用的一個非常重要的方面就是通過發動環境公民訴訟監督政府和企業遵守環境保護法，以維護公眾的環境權益。1965年，紐約州哈德遜河沿岸的一部分業主聯合起來，以“保護美麗哈德遜河聯合會”的名義起訴聯邦動力委員會，反對批準電力公司在哈德遜河上修建跨河電纜，法院最終裁定環保團體享有為保護風景、歷史遺跡和戶外娛樂價值而在法院起訴的權利。這個案例開啟了現代美國環保NGO訴訟之先河。

美國環保NGO除了利用法律手段，敦促政府和企業遵守各項環境法規之外，還積極與企業合作，開展環保方面的培訓和技術研究，倡導企業履行在環保方面的社會責任。NGO早期活動主要運用法律手段促進立法和督促地方政府執行法律。后來他們逐漸認識到，真正有效的環境保護，不能只是禁止，還必須與企業建立合作關系。NGO與企業一起探討如何實現環境與經濟利益的雙贏，并且成為促進環境保護的重要手段。美國環境保護基金協會與麥當勞的成功合作是經典的一例。為了減少塑料包裝盒造成的污染，雙方探討決定使用薄紙包裝，不但保溫性能好，存儲方便，而且減少了制作工程導致環境污染的工序，同時降低了企業成本。

除了敦促政府與企業，NGO普遍注重自身行為，在環保方面率先垂范。美國自然資源保護委員會是美國綠色建設協會的發起單位，其位于加州的辦公樓為舊建筑改建項目，這一改建工程推進了環境保護型建筑設計和施工技術。大樓收集過濾雨水、淋浴水和水槽污水，用于灌溉綠化，清洗廁所，所以用水量遠少于同樣標準同類建筑。而最大限度利用自然光，同時使用高效的室內電氣裝置、專用燈具、可調光電子鎮流器、房間占用狀態傳感器和最好的絕緣材料則大大減少了電力損耗。由于該大樓最大限度地實現了與環境的協調，美國綠色大樓委員會將它評為節能和環保設計先驅“白金級”，并譽之為美國“最綠色”的大樓。

可見美國NGO在各方面都具有主動性與獨立性，正是這些特征使其充分發揮了非官方的環境保護作用，并大力推進了官方環保進程。

中國NGO亟待崛起

反思國內，近年來各地出現的環境投訴事件不斷上升。究其原因，與國內法制不健全、一些政府官員的環保意識淡薄有關。即便是最細密的法律，也有空白和漏洞，若能充分發揮“公眾參與”的作用，當能有效推動環保系統的完善。單靠政府部門進行環保工作是遠遠不夠的，必須有廣大群眾的參與，才能使我們的居住環境得到根本改觀。事實上從今年公眾對環境問題的關注程度來看，我國民眾是有參與環境決策的需求和熱情的，只要能將群眾的需求納入NGO范疇，就是一支不可多得的環保力量，但需要制定出相關的法律法規，以便有章可循。

我國目前雖有一些NGO組織，但是都缺乏獨立性，也缺少活動的主動性與自覺性，即便是有一些懷著美好目的的自發行動，也往往無果而終。究其原因，宣傳不足有之，人手缺乏有之，沒有全職工作人員、沒有固定辦公地點與設施、沒有核心提議和組織綱領、缺乏活動范圍亦有之，但其根本仍是獨立性與資金支持的缺乏。我國一些規模較大的環保NGO多是掛靠于國家行政部門的，雖有資金支持，卻已難起到“督促政府行為”的根本作用，而另一些獨立的NGO，多是以大學社團的形式出現，缺乏資金支持，且其行動幾乎沒有穩定性，且體系極不成熟。由此，我國NGO若要在環保領域嶄露頭角，恐怕還要經歷一個漫長的過程。不過，隨著公民意識的覺醒和生活水平的提高，NGO的崛起當是必然趨勢。

縱觀發達國家的NGO發展歷程，尤其是上文提到的美國NGO，其活動軌跡可歸納為一條曲線，即時而聯合政府抵抗企業，時而獲取企業支持影響政府決策。而NGO唯有通過這種形式，才能充分發揮其為大眾服務、為大眾爭權的作用，我國的NGO顯然無法發揮這樣的功效，其根本原因就在于獨立性的缺失。首先是經濟獨立性的缺失，我國的NG0幾乎沒有獨立的資金籌集系統，通常是靠國家機構撥款，經濟上的依靠就導致NGO活動中的一些明顯偏向性。其次是組織獨立性缺失，這是由缺乏經濟獨立性造成的。接受政府機構的撥款，往往使得NGO成為政府機關的附庸，甚至直接成為其分屬機構，于是NGO不僅不能影響政府決策，反而要處處受制于政府。最后，我國的NGO缺乏思想獨立性，大部分的環保NGO都沒有一個明確的活動目標，而是著眼于一個大而無物的話題。而美國等發達國家的NGO都有明確而具體的活動目的，從細處著手，在點滴中實現共同的長遠目標。由此可見，我國的NGO還有很長的路要走，要使我國的類似組織成為真正意義上的非政府組織，不是一朝一夕可以達成的。

未來發展方向

環境保護作為我國政府的一項基本國策，環境管理機構將長期擔當沉重而艱巨的環保任務，機構設置不得任意更改和加入地方保護主義色彩，必須按照規定配置，從而實現環保機構的規范化、標準化設置，并保持機構的穩定發展。

我國環保目標責任制的考核模式較為空洞，程序過于形式化，缺乏實際意義。這樣目標責任制得不到切實實行，對造成環境污染的企業和個人的監督也就失去了意義。傳統的考核程序是先通知要求自查，上報自查報告，然后組成考核領導小組到各地先聽取當地人大、政府及有關部門的工作匯報，然后選一兩個企業進行蜻蜓點水式的察看，這樣就給污染產品制造者提供了可乘之機。因此，針對這種情況，在考核程序上，應進行改革，上級應事先不給任何通知，而直接到下級所屬轄區考查，并且考查地區、單位應由上級隨機選擇，從而避免地方舞弊情況的出現。

就垃圾分類、節能、節水、維護公共環境而言，政府對公眾的要求還停留在很低的水平上，因此環境保護部門應協同政府制定一系列的規章制度，來規范人們的行為。同時加強對公眾的環保教育，通過環境科學知識的普及，將生態意識化為全民族的共同意識，把環保教育看成是全社會的事業，使全體公民都能理智、友善地對待生態環境，提高全民族的生態文化素質。通過這種普及性的教育，充分喚醒公眾的環保意識，使社會公眾積極參與到政府的環境管理中來。同時充分調動各方力量參與環境管理的積極性，使得在政府環保部門的協調下，整合各種環保力量，變單一政府式的環境管理為公眾參與式的環境管理。在這一過程中，NGO組織將大有可為，當然，NGO的作為終究要建立在其獨立性和自覺性的基礎上，就我國目前的態勢來看，這或許還要經過一個不短的過程，而這個過程將是隨著體制改革、民主意識和民權意識逐漸覺醒自然而然地推進的。

(作者單位：瑋娜：北京師范大學歷史學院，都布：北京廣播電影電視研究中心)