深化國企改革 回應公眾關切

尤民

改革開放以來，隨著國有企業改革探索的深入，各種爭議也不絕于耳。其中以“國退民進論”與“國進民退論”最為典型。事實上這兩種爭議不是空穴來風，而是國有企業改革發展不同階段上某些特點的反映。由于中國的國有企業改革在時空上與國際上的國有企業私有化浪潮存在著某種重疊，因而國有企業改革調整在執行“有進有退”、“抓大放小”、“收縮范圍”方針時，助長了某些地區或部門“賣光”國有企業為改革時尚的片面取向。“國退民進論”的爭議與此相關。而發生在2008年以來的“國進民退論”爭議，則既與以中央企業為代表的國有企業在經歷改革陣痛后的集體性崛起相關，也與金融危機中政府的4萬億投資大部分配置在國有大型企業有關，還與金融危機爆發以來各國加強干預、西方國家采取的部分國有化措施相關。但這兩種論斷都有其片面性。

如果說，“國退民進論”指的是國有企業收縮戰線、縮小范圍、減少數量，從而讓私企與外企擴大戰線、擴充范圍、增加數量，那無疑是正確的。統計數據表明，到2010年，在39個行業中，有32個行業是民企與外企占支配地位，國有企業占支配地位的只有7個行業。從1998年到2010年，全國工業企業中國有及國有控股企業占比由39%下降到4.47%，資產總額由66.8%下降到41.78%，主營業務收入由52%下降到27.8%，利潤總額由36%下降到近27.8%，從業人數由60.5%下降到19.2%，增值稅收占比由65.5%下降到37.2%。如果對此數據及其反映的事實視而不見，硬要堅持說是“國進民退”，那顯然是不對的。事實上，正是在“國退民進論”的激烈爭議聲中，國有經濟及其國有企業在“退卻”中實現了集體性崛起，結構得到優化，布局更趨合理，實力得以增強。這種退中有進、以退為進的國有企業改革調整，不僅優化了國有經濟及其國有企業的結構和布局，而且優化了以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的整個國民經濟的系統結構與戰略布局。從這個意義上說，這既非“國退民進”，也非“國進民退”，而是“國民共進”。

至于說到近幾年來“國進民退論”者們的猛烈批評和質疑，我們除了堅決反對其中某些人所堅持的國有企業私有化主張外，其他的批評與質疑則多有合理之處。涉及國有企業改革的難點，既是公眾普遍關切的熱點話題，也是深化國有企業改革中必須重視并需要認真加以解決的重點問題。因此，深化國有企業的改革，應該主動回應這些批評、質疑與關切。唯有不諱疾忌醫，才能通過深化改革，推動國有企業持續穩定健康地發展，進而帶動整個國民經濟持續穩定健康地發展。

深化壟斷行業改革引入市場競爭機制

有的學者認為，西方國家設置國有企業主要遵循“市場失靈原則”、“產業調控原則”、“社會公平原則”三大原則進行。“市場失靈原則”是指只有當市場配置資源的功能對于某種產業或產品“失靈”時，即對于資金實力和抗風險能力不足或因贏利少甚至可能虧損使民間資本無力、無意進入，而社會又非常需要的產業領域，政府才不得不投資興辦國有企業去提供相應產品。對于市場調節可以自動實現經濟運行效率的一般性產業，國有企業一般不再進入，以最大限度地發揮市場機制對經濟資源的配置效率和減少政府直接投資。“產業調控原則”是指對于那些關系到國家產業發展戰略的領域，如對國民經濟整體發展關系重大的基礎產業和支柱產業、對國家長遠發展有戰略意義的高新技術產業、對處在幼稚產業階段的民族工業，等等，私人資本不宜或不敢進入，政府應以雄厚的資金及人力物力支持積極介入，以提高自己對國民經濟的控制力。“社會公平原則”是指有些產業如果由私人管理經營可能會限制低收入階層消費、加劇社會兩極分化、出現貧富懸殊等，由于國有企業具備“社會目標”而非一味追求利潤最大化的優勢，因而它的介入可以向社會中低收入階層提供價格低廉的公共產品。

但是中國作為社會主義國家和發展中的大國，國有企業配置的范圍、比重、數量和結構，除了借鑒上述三大共性原則外，還應同時遵循兩大特殊原則。其一是“政權鞏固原則”。因為西方資本主義國家以私有制為基礎，堅持私有制為主體、國有制為補充，其政權鞏固不言而喻，無需強調；而對社會主義中國而言，必須強調堅持公有制為主體前提下的多種經濟成分共同發展，共產黨的執政基礎才能鞏固。其二是國際競爭力原則。作為一個后發展中國家中的大國，政府在經濟發展過程中需要扮演一個比發達國家更為重要的角色，尤其在國際經濟領域。因為全球化，中國企業成為國際經濟的一部分，但在關鍵領域的競爭力還非常弱小。即使如此，西方各國仍然以政治和國家安全為理由，拼命抵制中國國企“走出去”。如美國針對中國企業特別是針對中央企業持續采取許多限制圍堵措施，其目的就是要限制中國企業發展的國際空間。目前，在我國民營企業普遍素質不高，不但在國際市場上難與跨國公司匹敵，即使是在國內市場也是如此，在國有企業大量退出的行業和領域，往往很快被跨國公司占據主導地位，有些民營企業在面對跨國公司的強大力量和各種利益誘惑時，已經逐步成為其并購對象或附庸。在這種形勢下，通過實施“抓大”戰略，在對國家具有戰略意義的關鍵領域，通過組建大型國企集團來強化中國企業的國際競爭力，就成為必然選擇。

盡管經過了20世紀80年代以來的私有化浪潮，但當今世界的任何主權國家，在事關國計民生的行業與關鍵領域，仍保持著政府強勢控制，或者以國有經濟占主導地位。有些發展中國家在推行激進私有化政策時，曾將國有銀行、礦山、基礎設施出售，結果被外資壟斷而喪失經濟主權，如俄羅斯的私有化造成私人寡頭經濟，其教訓是深刻的。因此，我國壟斷行業國有企業的改革，應以保持國有經濟的主導地位為前提。國家發改委體改所國有資產研究中心主任高粱認為：目前在國有企業占據控制地位的七大行業中，由于各行業的戰略地位，以國有大型企業為主體的競爭格局是基本合理且符合我國國情的，不能因為競爭的參與者以國企占優勢為由，就認定“壟斷尚未打破”，似乎只有私有企業占優勢或壟斷才算改革到位。這是很大的認識誤區。近年來關于破除壟斷的討論，存在過分偏愛私有化的傾向。“還權于民”就是極少數私人壟斷經濟命脈，這樣的認識還不如孫中山。從經濟的角度看，私有化也不是壟斷行業改革的方向。深化壟斷行業改革應按照小平同志的“三個有利于”原則辦事，放寬準入、引入競爭；政企分開、有條件投資多元；對自然壟斷有效監管；轉變機制、增強活力、做強做大。

應當承認，首先，在給國企設定邊界的問題上，即國企必須限制在具有國家戰略意義的關鍵領域，從那些不具有戰略意義和戰略意義不明顯的領域撤出來，將空間讓渡給私營企業，這方面的改革可以說取得了巨大進展。目前在統計的39個行業中，其中的32個行業國有企業已經不占主體地位。在國有經濟占據主體地位的七大行業，雖然他們大多屬于自然壟斷行業，但也已經制定并采取多種形式和政策破除或者降低其壟斷性。其中最為集中的表現是國務院通過的“發展非公經濟36條”政策。目前的緊要任務是使這36條政策逐步得到一一落實，使在國有壟斷行業“放寬行業準入、引入競爭機制”成為不可逆轉的現實。其次，即使在國企邊界之內，也需要引入競爭來減低其壟斷地位和提高競爭能力。其要點有二：一是要繼續堅持國有企業的企業化、法人化改革，像新加坡的國有企業那樣完全企業化運行。由企業家主導企業而非由政府官員主導企業。現在國企的管理者仍然具有行政級別，更像政治人物而非企業家，這種制度安排既是政府控制國企的手段，也是國企行為行政化和政治化的手段。所以，必須去除國企管理者的行政級別，使之成為真正的企業家。須知任何一家國有企業的改革如果沒有一位稱職的“企業家”，沒有在企業職工隊伍中培養出一股“創業精神”，沒有發展企業文化而形成的“團隊力量”，沒有明確的“市場觀念”，沒有強烈的“競爭意識”和濃厚的“倒閉破產”的危機意識，而只在所有權與經營權上的形式上改來改去，是難以取得良好效果的。二是要打破壟斷國企選人用人的封閉性。長期以來，很多壟斷國企在員工招聘上奉行“肥水不流外人田”的政策，金融、電網、電信等國企招收員工都是依靠家庭、家族、親戚朋友等關系來進行，很難說招聘的是人才。有的企業或單位甚至還煞有介事地搞什么全球招聘、競爭錄取以蒙蔽視聽，其實最后錄用的仍然是事先就圈定好的人。當通過關系而進入國企的平庸員工能夠獲得巨額經濟好處的時候，不僅那些被排擠在外面的社會成員憤憤不平，要表示強烈不滿，而且還必須看到這種封閉性選人用人方式對國企發展有百害而無一利。國企要經營管理得好，就需要同其他企業競爭人才，而開放性才是保持和提升人才品質的唯一辦法。通過關系網而形成的封閉性只會把優秀人才排擠在外面。真正的人才才是國企競爭力之所在，而真正的人才只能在開放環境中競爭成長。

分類依法治理規范嚴格監管

他山之石，可以攻玉。客觀而論，我國國企改革非常注重汲取外國國企改革與監管的經驗。但是與之相比，差距仍然比較明顯，并從多方面表現出來。

其一是分類不清，法治薄弱。長期以來，我們對公益性國企與競爭性國企或壟斷性國企與競爭性國企缺乏清晰明確的認識與劃分，因而在改革與考核監管上缺乏科學的分類指導，結果造成進退失據的情況屢有發生。如對執行公益性目標為主的國企與執行經濟效益目標為主的國企，在經濟指標的設置與考核、財政補貼的比例多寡上基本等量齊觀，從而促使一些公益性國企向競爭性國企看齊，紛紛進入像房地產這類本應限制國企尤其是央企進入的一般競爭性領域和行業，引發私營企業的極大不滿和公眾的廣泛批評。

尤其是國有企業管理體制的改革長期存在的重視“人治”而忽視了立法管理，無法可依、有法不依和執法不嚴的現象普遍存在，這不能不影響國有企業改革和國有資產監管的質量。據有關專家的考察，很多西方國家都有專門規范國有、公有企業的法律，明確規定了國有企業的權利、義務及其同國家間的關系，在一系列根本問題上分清了國企與非國企、不同類型國企在經濟生活中的不同功能、可享受的不同權力和應承擔的不同責任。美國、日本和澳大利亞等對國企實行“一對一”立法管理。如日本對103個國有特殊法人企業分別制訂了103個特殊法律，日本國鐵就是依據《日本國有鐵道法》設立的；美國每成立一個政府公司都會由國會通過一個“單行法律”，其40個政府公司就有40個單體法律；澳大利亞由政府出資設的每個公有企業也都制訂一個專門法律，根據不同企業的功能和治理結構規定詳盡條文。除了法律規范外，西方國家對其國有企業的一切重要事項均以契約形式事先約定。如德聯邦財政部制訂《聯邦參股管理條例》，法國政府與每個國企簽訂《計劃合同》，英國、芬蘭、意大利等國政府與混合型經濟的股東事先簽訂確保政府控制權、一票否決權的“金邊股”協議等等。這些條文明明白白，保證了法人權和政府權力的分離。與此同時，西方國家的立法機關對政府和國企實施監督、審計機關對國企實行獨立審計、政府綜合職能部門或主管部門對國企實行有效監管。如西方國家的國會都擁有對國有企業進行管理監督的最高權力，國會立法，政府只是受國會委托依法對國企進行管理。這種既立法又嚴格執法的權威性，很大程度上制約了政府對國企管理可能出現的“越位”。西方國家的國有企業法律規定十分嚴格，如有的國家規定政府部門可以任命國有公司董事長，并作為國家所有權的代表，但同時規定不得對其下達法律規定之外的指令，如果下達這樣的指令，則是違法的。因此，西方國家政府對國有企業的控制盡管相當嚴格，但這種嚴格控制是在法律的具體規定基礎上進行的，政府行為也受到法律的有力約束。政府該管的則必須管，不該管的則不能管，一旦發生違法行為，也會受到追究。西方國家這種依法管理國有企業的辦法，體現了法制化管理的嚴肅性和權威性。在深化國企改革過程中，西方發達國家這種分類管理、以法治手段監管國企、規范權責的做法是值得我們學習和借鑒的。

其二是運營監管乏力，責權利險失衡。根據有關專家的研究，西方國家對國有企業的運營監管一般較為完善。如美國、英國、瑞典、芬蘭等國政府都明確要求，公益型企業都要建立公開透明的財務報告制度，財務報告都要按期向社會公開。美國公益型國企的建立、經營范圍、商品價格以及高管任免和薪酬，均須由同級議會審查批準，政府只能嚴格按議會發布的決議具體執行對所屬企業的監管，國有企業除享受政府經議會批準的固定撥款外，基本沒有其他特權，并由隸屬議會而非政府的聯邦審計署對國有企業實行嚴格監管。意大利國會從兩個方面對國有企業進行控制和監督，一是要求國家控股部必須向國會提交有關國有企業經營活動的報告；二是頒布法令，要求國家控股部部長要向該委員會報告他在指導控股公司進入新行業領域或購買、出售企業方面所作的決策，提供控股公司發展情況、統計資料、人事安排等需要的資料。西方國家比較注重國企經營者的責權利險相稱，因而國企經營者的薪水并不像人們想象的那么高。人們認為國企多為壟斷性、半壟斷性企業，其利潤往往并非得益于經營能力而是來自市場壁壘，職業風險不大因而報酬就不應太高。如在日本、法國、美國等國家，由于壟斷性國企的經營者享受公務員待遇，他們的報酬薪水受到其他公務員工資水平的制約。而對于國有控股、參股企業，其經營者的報酬隨國家控制深度的不同而有所不同。為了防止國企經營者追求短期贏利或賬面利潤，西方國家還采取了購股證、贈股、期股、延期支付獎金和分成的辦法，把經營者的報酬和企業長期績效掛鉤，因此不少人的工資、獎金在總收入中只占次要地位，其股票紅利或期權收入往往高于工資。國企的兼職董事一般可以拿到相當于本人原工資10%~20％的薪酬。這說明，西方國家對國企經營者的激勵方案，注重從國企同政府、市場的實際關系出發，從國企經營者實際承擔的責任和風險出發，盡可能使經營者的報酬與其企業的長期經營業績掛鉤，保持其責任、權力、利益與風險的對稱性。這對我們在深化改革中克服“窮廟里的富方丈”與“富廟里的窮方丈”現象具有很好的啟示意義。

其三是壟斷行業與非壟斷行業職工收入失衡。在我國，國有壟斷行業職工收入與國企高管收入畸高被公眾廣為詬病。人社部勞動工資研究所最近發布的數據顯示，我國收入最高和最低行業的差距已擴大到15倍，而這種差距約1/3是壟斷因素造成的。而這在西方國家則鮮有見聞。如瑞典政府規定，國有企業的工資增長幅度不能超過受外國競爭威脅和產業生產效率增長與國際市場價格上漲之和，對工資具體上漲幅度的控制是通過談判的形式進行的。意大利國有企業雇員的工資水平和工資標準，完全遵照私營企業、工會和政府三方所簽訂的合同來確定。法國對國有企業特別是壟斷性國有企業的工資分配實行嚴格控制，公司董事長和總經理的工資一般由政府主管部門決定，分公司經理的工資由總公司決定，一般職工的工資按行業工會協商制定的工資等級表確定。國有企業職工的總體水平仍由國家統一協調，壟斷性部門的企業的工資調整要由國家批準。政府設有一個專門管國有企業工資增長的委員會，委員會每年根據通貨膨脹等因素，確定一個工資增長幅度下達給各個國有企業，由企業根據自己的經營情況執行。至于各個企業提高工資的具體辦法和安排，由企業與工人代表談判決定。法國政府根據經濟形勢的變化和需要，運用收入分配政策，增加或控制國有企業的工資和獎金支出。而在我們的企業，中、高層尤其是高層的收入與國際接軌了，但普通員工的收入卻沒有接軌，差距巨大，由此引致企業內外的廣泛批評。

其四是國有性、公眾性、透明度體現不足。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年認為，中國國有企業在深化改革中“更為重要的是國企必須‘國有化。現在國企內部變相私有化現象非常嚴重，國家管理國企的‘代理人對國企具有無限的權力，這種權力甚至具有排他性質，即有的國企成了獨立的王國。簡單地說，國企很容易演變成國企管理者的企業，而和社會甚至政府無關。很多年里，國有企業贏利了，國企的管理者可以自行支配，進行內部分配。政府必須建立各種制度機制讓社會監督國企，讓民眾參與國企。國企不能再繼續成為財富從一方轉移到另一方的機制，而應當是為國家和社會創造財富的機制。這在國際上有很多經驗。在很多國家，公共部門的運作具有很高的制度性保障的透明度。”在西方國家，國有企業的經營業績必須讓公眾得到實惠。據有關專家提供的資料，美國的不少區域性國企采用直接分紅，返利于民。如1976年阿拉斯加州公民投票決定設置一個獨立于政府之外運營的“資源永久基金”，將該州至少25%的石油資源及相關收入投入永久基金。自1982年起，阿拉斯加州政府連續20多年給在該州居住6個月以上的公民分紅，每人每年幾百至上千美元。法國的國有企業在按稅法規定納稅外，若有贏利，必須按50%的稅率上交所得稅。其余利潤，一部分按股份向股東發紅利，國家股份的紅利均上交法國經濟財政部的國庫司，另一部分作為企業純利潤，歸企業自行支配。意大利政府規定國家參與制企業每年凈盈利的分配比率，20％為企業正常儲備金，15％作為特別基金用于企業的開發研究活動，其使用分配決策由董事會根據需要決定，具體使用權由公司經理掌握；其余65％上繳國庫部，作為正常儲備金。據《經濟日報》2011年2月23日報道，新加坡在新的年度預算中，政府拿出66億新元的“紅包”與全民分享，通過國家預算統一安排支付，使每個成年人都將獲得100新元~900新元的企業“紅包”。一般家庭都能得到3 000新元左右的企業紅利收入。除了發達國家，有些發展中國家也注重讓公民分享國企經營的成果。如，據委內瑞拉《宇宙報》報道，委內瑞拉國家石油公司“2005年Pdvsa向國家財政上繳280億美元，其中包括88億美元的所得稅、131億美元的礦稅和13億美元的紅利，另外還有48億美元用于政府社會發展項目的資金”。這對進一步建立和完善我國國有資本經營預算制度，讓全體人民分享國有企業改革發展的成果，提供了有益借鑒。

其五是民主決策和民主管理水平較低。民主管理原本是社會主義企業的特色，如今已成為發達資本主義國家普遍采用的企業管理原則，國有企業經營決策民主化趨勢越來越明顯。如法國、日本、美國、德國等國越來越重視吸收工人代表和技術人員參加董事會和監事會，并引導廣大職工參加企業管理。法國在這方面的做法是把國有企業作為自治管理的試驗基地，實行管理民主化，提高工人在國有企業中的地位。具體而言，就是工人代表參加企業董事會，參與企業管理。國有企業董事會的工人代表占總數的1/3，這些代表不是由工會任命，而是由雇員無記名投票選出的，成為候選人的條件是雇員必須在該企業工作５年以上，此外還需要一兩個工會組織提供擔保，或者至少是職工委托人和聯合生產委員會或類似機構成員的10％所提供擔保。職工董事不領報酬，但可以享有每月15小時和1／2法定工作時數的時間優惠，有效地保證了工人參與企業管理。

在企業民主決策與民主管理方面，德國的做法更具典型性。早在1952年，德國議會通過的《企業制度法》就規定，在非煤炭和非鋼鐵行業中設立雇員委員會參與企業治理。雇員委員會由雇員代表組成，每個雇員都有選舉權和被選舉權。雇員委員會參與企業治理的權利主要包括企業規章制度、雇員工作時間、雇員休假、雇員評價、防止工傷事故、預防職業病、健康保護、分配資方提供的住房或解除租約、雇員工資和獎金等。另外，資方在雇員的工作崗位、職業教育、解雇等方面，也要聽取雇員委員會的意見。到20世紀70年代后期，德國幾乎全部企業都實施了雇員參與企業治理制度。1976年德國議會批準的《聯合決定法》規定，在2 000人以上的非煤炭和非鋼鐵行業股份有限公司、股份有限公司和有限責任公司中，實行雇員參與企業治理制度，即雇員代表要進入公司的監事會。在監事會中，資方和勞方的代表人數要相等。監事會的人數或規模，根據企業雇員的人數確定。在雇員人數為2 000人以上、10 000人以內時，監事會由12人組成；在雇員人數為10 000人以上、20 000人以內時，監事會由16人組成；在雇員人數在20 000人以上時，監事會由20人組成。同時，《聯合決定法》規定，在有6名勞方代表的監事會中，應有4名雇員代表、2名工會代表；在有8名勞方代表的監事會中，應有6名雇員代表、2名工會代表；在有10名勞方代表的監事會中，應有7名雇員代表、3名工會代表。德國的有關法律還規定，在雇員2 000人以下的股份有限公司和有限責任公司中，監事會中必須有1／3監事是雇員代表。這種雇員通過選舉代表進入監事會參與公司治理，有利于公司決策的民主化和科學化，也有利于對經營者的監督和約束。同時，由于雇員在監事會中占有一定的比例，股東和雇員共同治理企業，融合了勞資與領導者與被領導者之間的矛盾，降低了企業內耗，調動了雇員的積極性，提高了企業的效率，也在一定程度上保證了公司的和諧與穩定。我國企業的實踐證明，不論是總經理掛帥，還是黨委書記掛帥，只要是一個人說了算的，遲早都要出問題。只有加強民主決策與民主管理，才可以有效地預防個人說了算的現象大量發生。

自1978年黨的十一屆三中全會提出改革開放路線以來，國有企業就開始走上了一條改革的軌道。國有企業的成功在于深化改革，要繼續成功更要深化改革。深化國企改革的目的，不是不要國企，而是要使國有企業在功能定位、布局結構、監管體制、運作機制、運營管理等方面回應社會公眾的關切，克服上述幾個方面的弊端或不足，做到興利除弊、發揮優長，做強做大做優做久，在推動國民經濟與社會進步中更好地發揮控制力、影響力和帶動力作用。

（責任編輯：羅志榮）