上海行業協會立法的難點及對策思考

沈闖

黨的十七大報告提出要健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局和基層社會管理體制，同時，提出三個“最大限度”（即：要最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素）的新要求。2012年5月，上海市第十次黨代會明確要求完善社會管理格局，形成符合上海特大型城市特點的社會管理體系，最大限度激發社會活力，努力促進社會和諧。培育發展社會組織，理順管理體制，加強分類指導，鼓勵支持各類社會組織參與社會管理。2011年4月，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發了《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》（即滬委辦發【2011】19號文件），明確了社會組織的發展方向和目標，其中對行業協會等經濟類社會組織提出“進一步增強經濟類社會組織的獨立性、代表性、權威性”、“完善法人治理結構和內部管理制度，增強服務企業、規范行業、發展產業的能力”等方面的要求。同時，還明確提出要加快制定《<上海市促進行業協會發展規定>實施細則》，不斷破解上海行業協會立法難點和問題。

一、上海行業協會立法現狀

2002年1月，市政府出臺了《上海市行業協會暫行辦法》和《關于本市促進行業協會發展的指導意見》。同年10月，市人大常委會頒布《上海市促進行業協會發展規定》，這是我國省市第一部促進行業協會發展的地方立法，對推進上海行業協會的規范發展起到了重要作用。2009年11月，市委、市政府以學習貫徹十七屆四中全會精神為重點，召開全市社會建設大會，出臺了《關于加強上海社會建設的若干意見》。會議明確提出尊重社會組織主體地位，把構建社會組織發展體系作為未來上海社會建設的總體目標之一。2010年7月，市人大常委會審議通過了修改后的《上海市促進行業協會發展規定》，該規定對相關條款進行了修正，并于2010年11月1日起施行。該規定雖然為上海行業協會的深化改革提供了有力的法制保障和穩定的制度框架，能夠使上海行業協會的持續發展獲得更大空間，但只是框架性和前瞻性規定，可操作性有待隨實踐發展進一步增強。

上海市人大常委會于2002年10月頒布的《上海市促進行業協會發展規定》以及上海市政府頒布的一系列關于上海市行業協會的規范性文件，是上海市人大常委會及市政府通過地方立法等形式,完善我國社會主義市場經濟、探索政府職能轉變、提高執政能力的有力舉措?！兑幎ā返念C布和實施是上海市人大常委會發揮立法的引導、規范和保障功能，推進行業協會健康發展、探索促進行業協會制度化建設的重要立法嘗試。

二、制約上海行業協會發展的因素

跨入21世紀，上海經濟社會發展進入了新的階段。上海經濟結構調整、社會結構轉型的速度明顯加快，對經濟管理、社會管理提出了全新的要求。

1、行業協會管理體制不順暢

國務院《社團登記管理條例》對行業協會實行雙重管理體制，即實行登記管理機關和業務主管單位雙重管理模式。長期以來，對這一體制一直存在著爭議，實踐中也存在著部門職責不清、管理不暢等問題。具體表現在以下幾方面：個別政府工作部門對行業協會業務指導不夠，缺乏日常指導監督，社團登記管理機關與政府工作部門（指導）單位管理權限和職責分工不夠清晰等。

2、行業協會自身建設不到位

從調查問卷反饋情況看，經費不足和人才問題仍是行業協會感到提升服務能力面臨的最大難題。出現這種情況，很重要的因素就是行業協會發展不平衡，雖然已經涌現一批標桿型行業協會，但兩極分化明顯。以經費為例，根據178家行業協會填報的年度經費，每年低于25萬的有60家，占33.7%，25萬-75萬的有59家，占33.1%。換言之，年度經費低于75萬的行業協會占總數的三分之二。

3、行業協會內部治理結構不完善

完善行業協會治理結構是促進行業協會發展的重要手段。主要有如下幾方面有待落實：切實做到政會分開；細化信息公開相關制度；明確國家機關工作人員兼職的范圍、限定任職年齡等。

5、行業協會退出機制有待建立

行業協會只有“出生”，沒有退出機制，尤其是“自上而下”成立的行業協會生命力極強。因種種不確定性因素，導致很多協會無法發展甚至也無能發展，可是沒有制度性的退出機制，導致無法按照市場經濟原有的規律消退，不能夠形成優勝劣汰、協調發展的局面。

三、破解上海行業協會立法難題的對策思考

1、創新行業協會管理體制機制

打破原有雙重管理體制，明確登記管理機關、業務指導單位及政府其他有關部門之間的職責權限和分工配合；實行有條件直接登記制，降低協會準入門檻。針對有些行業協會實行有條件直接登記制，目的是為了進一步提高政府部門的行政效率，同時解決日益發展的社會業態與當前政府部門不匹配這一實際問題。這類情況的出現主要歸結于：一方面想成立行業協會卻找不到業務主管部門；另一方面原有歸屬一個業務主管部門的行業協會，現有幾個相關業務主管部門來管。因此，直接登記對行業協會自身發展，對現行業務主管單位實行行業管理、行業指導、行業監督、行業服務，以及政府綜合部門對行業協會指導服務都是有力的推動。但對社團登記管理機關來說必然增加對行業協會管理的工作量和相關職能，對此需要循序漸進地推進，針對上述兩個方面的行業協會，允許其既可選擇直接登記制的方式，也可采用傳統的方式辦理。與此同時，為防止行業協會在沒有業務主管單位的情況下出現一些難以預測和解決的問題及糾紛，輔之以行業協會自律承諾制。

2、不斷加強行業協會能力建設

在目前行業協會人才欠缺，財力薄弱的情況下，需要在制度設計中倡導并促進具有社會責任感和公信力的社會中介組織參與行業協會的制度建設和專業服務，以彌補行業協會的能力不足。行業協會的發展和完善不應僅靠行業自身的力量，同樣也需要匯集全社會各方面力量的積極參與，需要市場專業機構和會員企業發揮各自的優勢，形成“八仙過海，各顯神通”的氛圍。這樣可以加強和提升行業協會的能力建設，從而通過優良的服務和較高的工作水準獲得會員企業和社會的廣泛認同，切實改變一味依賴政府的工作方式。

3、促進行業協會人員職業化

行業協會從業人員的社會保障制度付之闕如，從業人員的待遇和社會保障水平只能參照企業執行，造成行業協會人才流失嚴重，從業人員素質有待提高。因此要提高行業協會工作人員的自身素質，建立一支懂專業、高素質的職業管理人員隊伍，優化行業協會工作人員的年齡結構、專業結構，逐步實現行業協會工作人員的專業化、職業化。對此，一是行業協會應當與聘用的工作人員簽訂聘用合同，并為其繳納社會保險費。單位會員派駐行業協會的工作人員享受原單位待遇。二是行業協會專職工作人員申報專業技術資格的，按照本市有關職稱申報、評審規定執行。

4、完善行業協會內部治理結構

行業協會內部治理結構的建立和完善，是行業協會能力建設的重要方面。加強制度建設的重點是建立和完善以章程為核心的內部管理制度，實現依章程治會。行業協會要成為真正意義上的行業協會，必須根據不同行業的特點完善行業協會的制度建設，包括對章程、議事規則、民主選舉制度、財務制度、工作通報制度、代表行業對外意見表達制度、行規行約等進行完善，必須明確協會會員、會員大會、理事會、監事會、理事長、秘書長、秘書處等主體的權利義務以及他們作出決策的程序的具體規定，使行業協會嚴格按照行規和相關程序運作，體現行業協會的民主管理、集體決策、透明公信。

5、健全行業協會退出機制

行業協會對地方產業具有自然壟斷的管理權限。由于相應的退出機制不健全，對行業協會干涉會員企業及同行業非會員企業的工作往往缺乏監督。行業協會角色出位，侵害企業的合法權益，有其深層次的原因，那就是其權力缺乏制約。一方面行業協會缺乏競爭，一行一會或一地一會，企業除非不參加協會，否則只能進行“霍布斯選擇”。另一方面行業協會缺乏有效規制。要健全行業協會退出機制，與“一地一業一會”相對應，使行業協會進入與退出機制健全化。行業協會出現如下情形的，應予以退出：一是提供虛假材料騙取登記的；二是依法登記后單位會員數量少于三十個，且六十日內仍未能達到要求的；三是超過一年未按照章程規定召開會員大會或者會員代表大會、理事會或者常務理事會會議的；四是連續兩年年度檢查不合格的；五是符合注銷條件，不按照規定辦理注銷登記手續仍繼續開展活動的；六是嚴重違規違紀，造成惡劣的社會影響，需要重組的。此外，對行業協會運作中出現的問題，視情節給予其限期改正、收回授權、重新選舉直至解散的處理。