經濟轉型中的人大作為

吳祖強

正是在爆發國際金融危機的2008年，上海經濟結束連續16年的兩位數增長，此后增速一直表現平穩，2011年為8.2%。然而，面對復雜的外部經濟環境和自身結構調整的雙重挑戰，上海雖然經濟增速“慢一檔”，轉型發展卻“快一拍”。2011年經濟呈現“三個快于”：第三產業發展快于第二產業，先進制造業增速快于一般工業，一般貿易增速快于加工貿易，預示上海經濟已步入全面轉型階段。在這場轉型之役中，上海市人大常委會圍繞實施“四個中心”建設的國家戰略，貫徹“創新驅動、轉型發展”的總方針，抓住創新轉型的重點領域和關鍵環節，依法履職，積極作為。

法制先行“引領”轉型

2008年華爾街的金融“神話”轟然破滅，政府忙于救市，業者疾呼監管，金融界經歷了20世紀30年代以來最大動蕩和最大變革。發展還是規范，上海建設國際金融中心何去何從？上海的立法者審時度勢，抓住世界金融格局變化的大機遇，于2009年6月頒布《上海市推進國際金融中心建設條例》，在國內外產生廣泛反響。華爾街日報評論員文章說，上海立志成為“中國華爾街”。建設上海國際金融中心是上海實現產業結構轉型升級的重要內容，但是金融立法是國家事權，地方立法從何入手？市人大財經委以金融業界14位市人大代表為智囊團，邀請法律專家深入論證，提出把營造環境作為地方立法的切入點。最終條例以市場體系建設為核心，以營造具有國際競爭力的金融發展環境為重點，對國際金融中心建設的協調機制、市場建設、機構集聚、規劃布局、人才環境、信用環境、創新環境、法治環境等做出規定。2011年，人大又開展了條例實施情況后評估。評估表明，條例實施兩年多來，政府各項配套政策加快出臺，發展環境不斷優化。本市金融要素市場功能顯著增強，金融市場交易總額突破400萬億元，2011年全市實現金融業增加值2240.47億元，占GDP的11.7%。2011年度“倫敦金融城全球金融中心指數”、“新華-道瓊斯國際金融中心發展指數”排名，上海分列全球第五、第六位，金融影響力不斷提升。

上海是全國最大的口岸。要建成萬商云集的國際貿易中心和航運中心，貿易便利化是基礎，口岸是關鍵。2010-2011年，市人大財經委抓住這一關鍵環節，開展口岸綜合管理立法調研，提出口岸既要規范管理更要強化服務。最終，不僅條例名稱從原來的《上海口岸管理條例》改為《上海口岸服務條例》，而且內容上聚焦“三個服務、一個規范”，即為口岸查驗機構依法履職提供服務保障，為口岸運營單位申請口岸開放提供服務保障，為口岸相關企業發展提供服務保障，同時規范地方政府口岸開放管理行為。《上海口岸服務條例》作為一部為上海建設國際貿易和航運中心“護航”的基礎性地方法規，推進了口岸服務制度化，將大大提升貿易便利化水平。2011年，上海口岸貨物進出口總額首次突破一萬億美元，達1.065萬億美元，比2010年增長17.3%，占全國貨物進出口總額的29.3%。

2012年，市人大常委會在歷時三年前期調研的基礎上，又將《上海市推進國際貿易中心建設條例》列入正式立法計劃，安排下半年上會審議。條例將探索從完善市場體系、建設貿易平臺和優化貿易環境包括貿易公平、貿易便利化、知識產權保護、誠信建設等方面作出規定，推動上海盡快形成比較完備的國際貿易中心核心功能框架。

讓企業成為轉型的“主力”

今天讓我們不得不仰視的蘋果、微軟、臉譜等世界超級公司，幾十甚至幾年前都只是誕生在車庫里的小微企業。上海人大深刻認識到企業尤其是中小微企業的重要作用。市場的主體是企業。讓企業成為創新轉型的“主力”，上海經濟才有不竭的動力。

2008年金融危機以后中小企業的日子特別不好過。中央和本市及時出臺了一系列扶持政策。政策是否落地？效果如何？企業反響如何？2009年市人大常委會開展了“服務企業、促進增長”政策落實情況專項監督。財經委深入基層，走訪企業、行業協會、園區，對不同行業、不同所有制和不同規模的1000多家企業進行問卷調查，聽取企業呼聲，推動扶企業保增長各項政策早出臺、早落地、早生效。

幫助企業渡過難關僅是應急之策。處理好短期應急與建立長效機制之間的關系，從制度層面解決“準入難、融資難、公平難”等問題才是幫助中小企業發展的根本之道、關鍵之策。在連續兩年開展立法調研的基礎上，2011年市人大常委會審議通過《上海市促進中小企業發展條例》，針對創業扶持、資金支持、創新驅動、市場開拓、服務保障等環節作出創制性規定，如“市中小企業發展專項資金用于小企業的資金比例不低于三分之一”，本市支持企業發展的其他相關專項資金“用于中小企業的資金比例不低于三分之一”，并就政府采購如何扶持中小企業做出規定；針對中小企業發展中遇到不公平待遇的問題，專門增設“中小企業權益保護”一章，受到廣大中小企業的歡迎。

產業升級“領跑”轉型

發展方式之變，主攻方向是結構之變。取舍之間，上海提出要減少對重化工業、房地產業、加工型勞動密集型產業的依賴，構建以現代服務業為主、戰略性新興產業引領、先進制造業支撐的新型產業體系。

上海作為老工業基地，傳統產業要“革故鼎新、鳳凰涅槃”絕非易事。財經委敏銳把握當今世界電子商務迅猛發展的態勢及其對傳統產業帶來的革命性變革，協助市人大常委會于2008年制定《上海市促進電子商務發展規定》。《規定》以促進發展為主線，對電子商務發展原則、推廣應用等作出制度性安排，又特別明確了消費者權益保護的要求，為促進和規范電子商務、帶動其他產業轉型發展發揮了制度性作用。2011年全市電子商務交易額上升至5401億元，比2007年增長2.35倍，相當于全市商品銷售總額的11.7%。

2010年市人大常委會將“高新技術產業化推進情況”作為重點監督項目，2011年又跟蹤問效，開展“戰略性新興產業扶持政策落實情況”專項監督。人大監督有力推進了戰略性新興產業發展有關政策的落地和完善。2011年上海戰略性新興產業總產出突破1萬億元，比上年增長12.2%。2012年市政府出臺《關于本市加快培養和發展戰略性新興產業的實施意見》，明確了“十二五”期間28項重點工作。

2012年市人大常委會又開展現代服務業發展情況專項監督，針對重點領域、重點區域、重點項目、重點政策進行調研，結合交通運輸業和部分現代服務業營業稅改增值稅試點，支持制造企業向研發設計、營銷服務等生產性服務業轉型，推進服務業綜合改革。

節能降耗“倒逼”轉型

長期以來，上海產業結構比較“重”，制造業能耗占比達60%以上。產業結構要變“輕”，節能降耗是有效的倒逼機制。市人大常委會著眼于節能體制、機制和法制的完善，每年確定不同的主題和領域開展專項監督，集中力量推動某一領域問題的解決。

隨著本市經濟社會的發展，能耗結構中交通、建筑和生活用能大幅增長，原來以工業節能為主、以行政考核為主的管理體制已經不適應形勢要求。2008年財經委通過調研，提出了完善節能管理體制的建議，推動本市成立了由市政府主要領導擔任組長的節能減排領導小組，明確了由市發改委總牽頭和其他行業主管部門協同推進的體制，形成了市區兩級齊抓共管的工作格局。

推進節能降耗不僅要靠行政手段，還要靠市場機制。雖然上海在全國較早開展了合同能源管理，但是由于稅制、財務制約以及扶持不到位、節能審計難等問題，規模不大，發展不快。對此，財經委開展了“推進合同能源管理對策”的專題調研，推動本市出臺《加快推行合同能源管理促進節能服務業發展實施意見》、《合同能源管理項目財政獎勵辦法》、《節能量審核機構管理辦法》等，形成了比較完整的政策激勵體系。

依據國家新修訂的節能法，2011年市人大常委會修訂了《上海市節約能源條例》。修訂后的條例明確了政府管理體制，規范了節能監察部門的功能，把節能工作的范疇從原先的工業領域為主，擴大到建筑、交通、公共機構、生活節能等各個領域，還新增了合同能源管理等市場化節能機制的內容。

在連續多年節能立法和監督的推動下，本市不斷加大節能推進力度，大規模調整落后產能和實施節能改造。“十一五”期間GDP綜合能耗從2005年的0.89噸標準煤降至2010年的0.71噸標準煤，“十二五”開局之年的2011年，能耗又進一步下降了5.32%，超額完成年度指標。