為創新轉型提供有效法制保障

張震

6月7日，市十三屆人大常委會第三十四次會議審議通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于促進創新驅動、轉型發展的決定》，通過法定程序，把市委確定的“創新驅動、轉型發展”的總方針，轉化為全市人民的共同意志和共同遵守的行為規范。這對于凝聚各方共識，動員全市力量，營造支持創新驅動、轉型發展的社會環境，完善創新驅動、轉型發展的政策措施，加快形成有利于創新驅動、轉型發展的體制機制，為創新驅動、轉型發展提供必要的法制保障，具有重要意義。

《上海市人民代表大會常務委員會關于促進創新驅動、轉型發展的決定》以市第十次黨代會精神為指導，緊扣本市“十二五”規劃，按照社會動員和制度保障相結合的思路，以相關主體在創新驅動、轉型發展戰略中的職責為主線，明確了創新驅動、轉型發展的總要求和總目標，并從社會動員、政府推動、法制保障和人大監督等方面作出了具體規定。

嘔心瀝血十九稿

市委提出創新驅動、轉型發展的要求之后，市人大常委會就十分重視與此相關的立法工作。2011年，市人大常委會副主任吳漢民指示法工委組織有關人員組成工作班子對此進行前期研究。工作小組隨即陸續走訪有關部門，充分收集相關資料，還研究了兄弟省市有關立法經驗，并對創新驅動、轉型發展涉及到的一些法律問題進行了認真的剖析和論證，形成了一些研究成果，建議制定相關法律性問題的決定。在確定2012年度常委會立法計劃時，《上海市人民代表大會常務委員會關于促進創新驅動、轉型發展的決定（草案）》即被列為立法預備項目的第一項，條件成熟即可提請常委會審議。

此后，根據市人大常委會黨組的要求，常委會法工委會同市人大財經委、教科文衛委組成了決定草案起草工作組，抓緊進行起草工作。起草工作組認真學習了市第十次黨代會精神和本市“十二五”規劃，拜訪了市政府發展研究中心周振華主任等專家，對一些重要問題進行了研究、論證，草擬了決定草案的初稿。

由于該項決定事關重大，為使草案的每一句話、每一個字都準確、規范，起草小組對草案的文本真可謂是字斟句酌。有時為了一個句子的取舍，激辯、權衡了許久，有時為了一個語義表達的選詞，起草小組檢索、查閱、對比了許多文獻……那段時間，作為起草小組工作地的728會議室經常燈火通明直至深夜。

起草決定草案實際上也是舉各方之力、集眾人之智。市委研究室、市政府研究室、市政府發展研究中心、市發改委等單位不僅提供了許多資料和修改意見，一些同志還直接參與了具體的起草工作。為使草案內容更加完善，起草小組廣泛聽取了有關部門、市人大各委員會、部分市人大代表和專家學者的意見，特別是兩次書面征求了全體常委會組成人員的意見。有的委員還親自送來了他們修改后的文稿，并當場說明修改理由，這讓起草小組的工作人員非常感動。常委會領導對起草工作高度重視，吳漢民副主任曾三次聽取起草小組工作匯報，先后提出重要修改意見；劉云耕主任先后兩次就起草工作作出批示，提出要求，對于提高決定草案的操作性、增強法規的實施效果具有重要指導作用。

2012年5月29日，決定草案最終形成，主任會議決定提請常委會會議審議。此刻屈指一算，這前前后后，決定草案的過程稿有19稿之多。這19稿，見證了起草小組的努力，見證了全市方方面面的智慧！

亮點一：發展是為了什么？

決定的第一條不但旗幟鮮明地點明了本市發展要堅持創新驅動、轉型發展的總方針，而且開宗明義地明確了創新驅動、轉型發展的根本目的是促進人的全面發展。作此規定是要將全社會的力量充分動員起來，形成創新驅動、轉型發展的共識與合力。而實現人的全面發展，恰恰是馬克思主義的基本價值追求。也是中國特色社會主義建設的目的所在。決定的一大亮點，就是深刻地闡釋了創新驅動、轉型發展的根本目的——“促進人的全面發展”，要求開展一切創新轉型工作都應當堅持“發展為了人民、發展依靠人民”的原則，最終使發展成果更廣泛、更均衡地惠及全市人民。

亮點二：推進創新驅動、轉型發展的九個關鍵

由于創新驅動、轉型發展貫穿于經濟社會發展的全過程，涉及面廣、推進難度大，要想更好地深化這項工作，就要緊緊圍繞重點領域和關鍵環節下功夫。決定的第二個亮點，就是在創新轉型紛繁復雜的諸多工作中，認真梳理出九個關鍵問題，為新形勢下推進創新轉型，提供了突破的方向：將改革開放作為轉型發展的強大動力，著力建立健全有利于轉變發展方式的體制機制；將結構調整作為轉型發展的主攻方向，著力加快產業結構戰略性調整；將保障和改善民生作為轉型發展的出發點和落腳點，著力加強社會建設和管理；將人才作為創新轉型的關鍵，著力優化育才、引才、用才環境；將科技創新作為轉型發展的重要支撐，著力加強創新型城市建設；將文化建設擺在重要戰略地位，著力推動國際文化大都市建設；將統籌城鄉發展作為轉型發展的重大任務，著力推動城鄉一體化發展；將節約資源和保護環境作為轉型發展的著力點，著力加強生態環境建設；將提高依法執政能力作為重點，著力推進社會主義民主政治建設。

亮點三：全社會的共同責任

將創新轉型的責任法定化，把全社會都動員起來，凝聚各方智慧和力量，投入到創新驅動、轉型發展的工作之中，可謂是決定的第三個亮點。決定明確指出，創新驅動、轉型發展不僅是政府的責任，也是全社會的共同責任。為此，國家機關、企事業單位、社會團體等各類組織和全體市民都應當進一步解放思想，弘揚海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和的城市精神，踐行公正、包容、責任、誠信的價值取向，凝聚社會共識，把創新驅動、轉型發展的要求轉化為全社會的自覺行動，以高度的責任感和使命感投入到創新驅動、轉型發展這一偉大事業中來。

亮點四：創新評估體系和評價指標

決定的第四個亮點是提出了建立創新轉型的評估方法和評價指標，這在全國尚屬首次。這個亮點的產生，與常委會領導的關心密不可分。

在起草和完善決定的過程中，市人大常委會主任劉云耕曾兩次作出批示。5月25日，在書面征求常委會組成人員意見時，他圈閱后建議：“將座談會上一些創造性思想融入，使之目標明確，措施實在，檢驗可行。”5月29日，在第二次書面征求常委會組成人員意見時，他又就有關考核指標的問題批示：“有同志提出，創新驅動、轉型發展應有個考核指標，此意見能否體現？”為此，起草工作組就相關問題作了專題研究，并在市人大常委會法工委主任丁偉、副主任施凱的帶領下，就如何確定創新驅動、轉型發展的考核指標問題當面請教了市人大代表、上海社科院世經所所長張幼文。同時，還與市發改委進行了溝通。

經過慎重研究，鑒于當前傳統的統計指標和考評體系不太能夠適應檢驗創新驅動、轉型發展的要求，而現行的統計標準是由統計法所確定，不好妄作改動。起草工作組在綜合各方意見，分析本市實際的情況下，認為可以從創新評估方式、探索建立評價指標著手，以此推動創新轉型相關工作的落實。最終，決定增加了積極探索建立創新驅動、轉型發展的評估方法和評價指標，完善經濟社會發展指標體系，健全科學的績效考評機制的內容。

亮點五：敢于擔當、勇于負責、先行先試

新形勢下，推進創新轉型必須要有新的突破，特別是要著力破解制約創新驅動、轉型發展的制度瓶頸和政策障礙。決定給予政府方面一定的立法授權，要求其敢于擔當、勇于負責，大膽先行先試，這無疑是決定的第五個亮點。決定一方面提出本市各級人民政府及其部門應當按照創新驅動、轉型發展的要求，堅持社會主義市場經濟的改革方向，發揮市場配置資源的基礎性作用，最大限度地激發社會活力和人民群眾的創造力，大力推動政府職能轉變，加快形成有利于創新驅動、轉型發展的體制機制。另一方面，考慮到突破現有的制度和政策，需要有必要的法制保障，決定賦予市政府在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以圍繞創新轉型先行先試，通過制定規章、發布決定的形式，對相關工作從制度創新層面予以推動和保障。