村財務問題的亂麻

程勝清

從有村官因貪污、挪用公款“落馬”的村集體看，無一不是村財務管理混亂、村務不公開、村干部“一言堂”，雖有村民理財小組，但流于形式

史福利案在北京寨辛莊村引起了極大反響，村民們對即將進入該村財務的上億元土地開發資金的安全問題非常擔憂。

按理來說，史福利是沒法動用寨辛莊村700萬元的土地補償款存單為龍川公司貸款提供質押擔保的，因為要動用土地補償款需經宋莊鎮經管站審批。但據宋莊鎮經管站站長說，2003年之后，有的村只把存單復印件交給經管站，原始單據則由村里保管，這樣一來，存單被動用或質押而經管站不知情的情況就有可能發生。事實上，宋莊鎮經管站也是直到史福利案發，才得知該村存單被質押這一情況的。

為此，北京市檢察院第二分院結合辦案情況，根據《財政部關于開展村級會計委托代理服務工作的指導意見》和《通州區村級組織規范化管理工作實施細則》等政策法規，向宋莊鎮政府發出《檢察建議》。該《檢察建議》包含兩個方面的內容：一是建議宋莊鎮政府責成相關部門對征地過程中的經濟補償情況進行全程監督；二是建議宋莊鎮政府嚴格實施村級會計委托代理制度，對下屬村委會經營性資金和專項資金使用的數額、用途、審批權限實行有效監督，構筑財務監控體系。

據了解，史福利案發生后，宋莊鎮出資在鎮政府設立了村務公開電子觸摸屏，村民們可以隨時了解村財務的各項收支情況。寨辛莊村專門成立了黨員議事小組，監督村務公開的執行和落實情況；在《寨辛莊村報》上發布公告，對未經備案的及未通過法律民主程序與村委會簽署的合同及協議等，不予承認。

3月12日，北京市檢察院第二分院檢察官、刑法學博士劉敬新結合史福利案剖析了村干部職務犯罪的根源。

村干部職務犯罪有其特殊性

《方圓》：與其他職務犯罪案件相比，史福利案體現出現在村級職務犯罪的哪些特征？

劉敬新：一是崇尚鄉鄰關系對村干部職務犯罪有一定的誘導作用。注重鄉鄰關系是鄉村自古以來的傳統，這曾在封建社會對社會穩定發揮著極為重要的作用，而今在鄉村仍很大程度上影響著人們的思維。在史福利案件中，史福利挪用公款出借給他人使用時，使用人是與其關系很深的“朋友”，這讓史福利覺得能夠幫朋友解決困難才有“面子”，才證明自己有能力，才對得起平日里的哥們朋友，才能得到鄉鄰更高的評價和更深的認可。

二是在城市文化沖擊下，部分村干部難以抵御物質欲望的誘惑。隨著鄉村城鎮化和城市化進程的加快，原本較為封閉的村莊在短時間內受到城市文化的沖擊，村干部接觸到大量外來的“大款”，看到了五光十色的社會，而村干部的工資報酬和村級經費標準低，難以滿足其出入社會的需要，更帶來內心的失衡，此時人的“貪利”本性便會暴露無遺。“由儉入奢易，由奢入儉難。”對于時常面對誘惑的領導干部，如果沒有相當高的道德修養和自我約束能力，墜入虛榮和腐化的深淵是遲早的問題。

史福利就是一個村干部墮落的典型代表，從接觸外來的人員、經濟、文化到思想，物質欲望的膨脹促使其運用手中的權力采取切實的行動，將拆遷補償的款項據為己有，挪用公款供他人使用謀取個人利益。這是一個人從思想深處墮落的過程。

《方圓》：預防力度是不是也相對較弱？

劉敬新：是這樣。村干部的文化素質普遍不高，更談不上宗旨意識和法律意識，加之在農村基層組織有山高皇帝遠的思想，容易產生“拿點用點沒啥”的法盲心理，最終導致職務犯罪。同時，鄉鎮對村干部的監管、教育機制不健全，打擊、預防結合不到位，職務犯罪的案件處罰普遍較輕，降低了群眾舉報的積極性和對執法部門的信任，助長了部分村級干部的腐敗。

村務公開落實不到位是直接原因

《方圓》：有人說財務管理混亂、村務不公開是村干部職務犯罪的溫床，你如何看待這種觀點？

劉敬新：的確如此。如果各村的財務管理均按照制度一絲不茍地執行，村干部就無機可乘，貪利之手則無法觸及到村集體的利益上。從有村官因貪污、挪用公款“落馬”的村集體看，無一不是村財務管理混亂、村務不公開、村干部“一言堂”，雖有村民理財小組，但流于形式。

《方圓》：我們發現，史福利在非法提供擔保時，根本就不走民主決策機制。

劉敬新：村民委員會是農民直接依賴的集體組織，村干部作為為群眾直接服務的人員，其命運應是休戚相關的，而當而某些村“一把手”將自己等同于“村霸主”，眼前只有個人利益，頭腦中沒有大局觀念時，就等于火中取栗了。作為寨辛莊村的領頭人，離開民主決策，“公權力”就變成為親朋好友謀取利益的工具，也成為將自身推向犯罪深淵的工具。

《方圓》：這是不是導致村干部屢屢在財務上出問題的重要原因？

劉敬新：村干部職務犯罪問題的最直接原因在于村務公開、民主決策、財務管理等有章不循，又缺乏有效的監督制約機制。

從目前北京市郊區縣各村的制度建設情況看，一是村務公開、民主決策等制度雖不夠健全或與現實有脫節之處，但遵照執行尚不至于偏離根本。遺憾的是，在干部“落馬”的各村，制度要么寫在紙上，要么掛在墻上，要么停在嘴上，部分村支書、村主任搞“一言堂”，致使村民決策制度、民主議事制度流于形式；村務公開不全面、不具體，形式單一，且不能長期堅持，透明度不夠，知曉率低；部分鄉鎮和職能部門對村級組織監督管理不力，致使一些村級干部自律意識差，頂風違紀。

二是財務管理不規范。個別村級組織沒有嚴格執行有關財務管理和審批規定，會計出納一人兼，有白條入賬、賬目不全、記賬不及時等現象，尤其在惠農資金上存在虛報冒領等問題。

從最近的調研情況看，為了解決這一問題，某些鄉政府已經強制性介入村集體財務的管理，實行現金、記賬分離制度，即出納由本村村民擔任，鄉鎮政府指定會計統一記賬。

從權責分配和程序設計上建立雙重防線

《方圓》：如何在權責分配上防止村干部職務犯罪？

劉敬新：實行黨政和行政分開，明確村干部的權力與責任。黨政和行政分開實質上是將決策權、執行權和監督權分開，避免集于一身而失效。在史福利案中，2000年8月至2008年7月，史福利擔任村黨支部委員、書記，同時兼任村委會主任，實際上是黨政一肩挑，無法落實中央關于黨政分開的規定。因此，依法明確黨政“一把手”的權限、職責及對人、財、物、事的管理，對重要事項的決策、執行、監督權分配到不同崗位，形成制衡關系。

此外，上級組織要及時督促和檢查，發現問題要及時解決。

《方圓》：如何在程序設計上防止村干部職務犯罪？

劉敬新：村集體重大事項、決策程序要公開。

重大事項決策公開是保障群眾知情和參與的前提，涉及群眾切身利益的問題更應公開并接受群眾監督。村務公開不能僅停留在形式上，村務上墻、賬目上墻等做法產生了一定的效果，減少了村干部的職務違法犯罪行為，也推動了村民參與集體事務的積極性，為鄉村經濟發展起到了推動作用，同時還要針對產生的問題及時查找漏洞，及時堵塞，做到“補牢不亡羊”。

其次，針對容易出現腐敗問題的財務制度要制定嚴格的管理流程，“公章分瓣”、村民理財組等制度也需要不斷完善。如果村干部主管財務但沒有簽字權，動用資金需要由理財組審查會簽，相關責任人有義務詳細說明資金的來源、用途，理財組能確保收入如實入賬、支出用途真實，票據規范，手續齊全，保證賬賬相符，賬物相符，則村干部與財務人員串通作弊，或者如史福利那樣一個電話就可以把錢提走的情況就不會出現。