粵港澳區域合作創新機制研究

王圣軍　田軍華

摘要：粵港澳區域合作是區域經濟一體化和經濟全球化的必然要求，也是珠三角大都市圈經濟轉型的必然選擇。如何實現粵港澳區域合作創新是研究粵港澳經濟發展的重要課題。選擇該題目進行研究，其目的就是希望通過對粵港澳區域合作的趨勢和障礙分析，進一步探索粵港澳進行區域合作創新機制的設立問題。應從強化粵港澳合作的市場驅動機制， 創新中央政府的引導職能、強化合作的整合體制，建立粵港澳政府合作創新的長效機制創、新合作組織模式，完善粵港澳合作運行機制、以生態環境領域合作為契機，深化粵港澳合作的創新機制四個方面來深化該區域合作創新機制。

關鍵詞：粵港澳;區域合作;創新機制

中圖分類號：F208文獻標識碼：A文章編號：1003-3890（2012）08-0083-05

一、引言

改革開放30多年來，粵港澳三地充分發揮緊密相連的地緣、人緣優勢，按照中央賦予的特殊政策和靈活措施，全面加強和深化粵港澳合作，在有效促進廣東經濟發展、帶動輻射全國的同時，也為保持港澳長期繁榮穩定作出了重要貢獻?；浉郯幕ブダ?，共同發展，粵港澳區域經濟合作取得累累碩果，成為舉世矚目的事實。珠三角大都市圈也迅速崛起，成為世界上規模最大的制造業基地之一的“成長三角洲”。與此同時，港澳地區也實現了產業結構的轉變和優化升級，積極發展第三產業，與珠三角地區優勢互補，分工協作，形成了從“前店后廠”到“廠店合一”的跨境產業分工和發展模式。目前，粵港澳三地經過歷史的洗禮，已形成了各自的特色，廣東已成為了世界上不可或缺的制造業基地，香港的現代物流業和金融業依然是世界上極具競爭力的服務業中心，澳門已成為融博彩、會展、休閑度假于一體的綜合性、有特色的旅游娛樂中心和區域性的商貿服務平臺。與此同時，粵港澳區域經濟合作的新格局也在進行與時俱進的創新與發展。實踐充分證明，粵港澳合作是“一國兩制”方針下區域合作的重要探索，是推動粵港澳三地經濟繁榮發展，全面提升區域綜合實力和國際競爭力的重大舉措。

隨著2008年《珠江三角洲改革發展規劃綱要》的實施，珠三角作為中國“試驗區”、“先行區”、“重要國際門戶”、“基地”和“經濟中心”的五大功能定位已經凸顯（周運源）。這是在新形勢下落實科學發展觀，創新珠三角區域合作的一個內生驅動力，無疑為粵港澳區域合作創新提供了一個政策保障，也掃除了粵港澳合作創新的制度障礙，加速了粵港澳區域合作進程。盡管粵港澳過去30多年來一直在合作，而且合作成果顯著，但過去粵港澳區域合作的內容主要在經貿領域，主要強調區域之間如何融合。要解決《規劃綱要》的先試先行問題，就需要創新合作方式和合作機制，以適應新一輪經濟發展的趨勢。所以新的發展模式應要突破經貿層面的合作，圍繞城市、基建、交通、產業等項目進行共同規劃與合作，尤其要強化民生方面的服務合作，包括供水、供電、副食品供應、環保、社會服務等。由此可見，未來區域合作的大趨勢不只局限于經貿，而是全方位、多元化的項目合作。楊道匡認為，創新合作方式的重點，是要創新合作機制?！熬V要”中提及“支持粵港澳三地在中央有關部門的指導下，擴大就合作事宜進行自主協商的范圍。鼓勵在協商一致的前提下，與港澳共同編制區域合作規劃。完善粵港、粵澳行政首長聯席會議機制，增強聯席會議推動合作的實際效用”，可見中央支持并授權合作機制，關鍵是粵港澳如何落實。2010年《粵港合作框架協議》在北京的簽署，進一步鞏固了粵港澳區域合作創新機制的政策驅動力，特別是深圳前海地區的開發以及珠海橫琴島的開發合作已經充分體現了粵港澳貫徹實施《規劃綱要》的決心和力度，對于推動粵港澳的繁榮和穩定有非常重要的戰略意義。

二、粵港澳區域合作趨勢

隨著中國新一輪經濟改革步伐的加快和《珠三角改革發展規劃綱要》的實施，粵港澳在面對國際金融危機和產業轉型升級的國際國內雙重環境壓力下，急需尋求經濟增長方式的創新與突破。在新一輪經濟發展中，粵港澳合作的領域、合作的層次和戰略目標也更加深入，利用地緣相近、人緣相親和文化相同的優勢，擴大粵港澳區域合作的范圍，建立更加緊密的合作關系也是大勢所趨?；浉郯膮^域合作發展趨勢體現如下：

（一）合作戰略由區域戰略變為國家發展戰略

改革開放之初，粵港澳順應區域產業發展和轉移的梯度理論與區域合作的比較優勢理論，按照資源分布特征，開展了三地產業的合作關系，實現了三地經濟的平穩快速發展，廣東也因此成為了承接港澳區域特別是香港產業轉移的抬頭兵，創造了中國一個又一個傳奇。但是，隨著中國內地WTO規則全面實施，原來獨有的人口紅利和資源紅利正在弱化，港澳賴以生存的基礎也發生了改變，各自的產業邊界也變得模糊，如果依然沒有一個統領全局的戰略性合作發展思路，不利于粵港澳區域構建國際大都市圈的功能定位，更不利于三地合理分工與合作，真正實現優勢互補、資源共享的發展理念。在這樣的戰略目標下，中國政府在2008年出臺了《珠江三角洲改革發展規劃綱要》，規劃綱要的出臺意味著粵港澳區域合作模式由區域戰略上升為國家戰略，標志著粵港澳區域合作有了制度的保障。而國務院先后批準實施的《橫琴總體發展規劃》、《粵港合作框架協議》、《深圳前海發展規劃》，都標志著粵港澳區域合作上升到了一個新的國家戰略高度。

（二）“一國兩制”依然是粵港澳區域合作的試驗田

當今世界，區域經濟一體化已成為一種新的政治共識和政治文化，成為共同獲得更大利益的戰略選擇。盡管“一國兩制”是我國在特殊的歷史時期提出的維護港澳經濟繁榮的一個大的政治智慧和戰略選擇，但如果我們僅僅簡單的理解為只有“兩制”的差異，而沒有突出“一國”的共同利益，就不是真正實現港人制港、澳人制澳的高度自治區域的長期穩定和繁榮。“一國兩制”的核心目的就是為了在凸顯 “一國”共同利益的前提下，突出經濟區域的協調效應，突出毗鄰地域共生、共享、共同發展的內在需求，突出區域之間的相融性和互補性，突出經濟制度的同一性?！耙粐鴥芍啤辈粌H對于推動港澳繁榮奠定了堅實的政治經濟基礎，對于和平解決臺灣問題也是一個新的試驗田。因此，“一國兩制”不僅不是新時期粵港澳區域經濟合作的障礙，反而成了推動中國新一輪經濟改革的催化劑。同時“一國兩制”依然是粵港澳區域合作的試驗田，是國家區域發展戰略定位的一個前哨。

（三）產業轉移向經濟結構功能優化轉變

世界金融危機盡管已經過去了多年，但是金融危機留下的陰影至今依然還在世界的角落徘徊，尤其是歐元區的希臘更是首當其沖，即使是世界經濟的霸主美國也依然面臨經濟全面復蘇的艱難選擇。而經濟全球化的浪潮又使得各個國家和區域不能置身事外，粵港澳區域也是如此。珠三角近幾年受制于國際經濟的影響，出口貿易仍然在低位徘徊，再加上受國內能源和勞動力等資源成本升高因素的制約，廣東省舊有的產業發展模式已經不能完全適應現代經濟發展的需求，亟需進行產業轉型和升級。而港澳地區受制于自身發展空間的限制，也亟需擴充自己的發展腹地，使現代服務業賴以依存的載體得到優化，從而保持和提升香港國際金融、貿易、航運中心的地位和作用以及克服澳門旅游博彩業獨木難支的產業結構發展弊端。因此，在新的經濟發展形勢下，推動粵港澳區域合作已經從改革開放之初的產業轉移合作模式向經濟結構功能優化轉變的戰略發展趨勢就成了歷史使然。

（四）經貿合作向流通無障礙轉變

歐盟國家經濟一體化的過程是不同國家制度之間的經濟一體化，相對于歐盟國家的一體化，粵港澳之間的一體化是在一個國家內的一體化，其實施難度都不可能與歐盟國家的經濟一體化同日而語。歐盟國家經濟一體化之所以能夠在不同國家制度之間實現一體化，就在于歐盟國家把要素無障礙流通作為一體化的突破口，突破有型國家疆界促進要素自由流通作為一體化的過程。這個過程相對于粵港澳地區的一體化發展難度要大很多?；浉郯脑谛聲r期的區域合作也已經認識到了這一點，已經把實現不同關稅區之間的無障礙流通，作為推動粵港澳經濟一體化的核心議題和實施方案。這個合作思維模式的轉變，對于培育粵港澳現代流通領域的核心競爭力化解流通領域與經濟發展水平不一致的難題，發揮現代流通對經濟運行的先導性作用，將具有極其重要的戰略意義。對于深化粵港澳區域合作創新，有機整合粵港澳優勢資源，共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群，深化合作內涵，合作領域，全方位拓展合作空間，真正實現粵港澳流通無障礙提供了基礎和方向。

（五）合作制度平臺日趨完善和多元化

制度經濟學代表科斯認為，制度至關重要。適應經濟發展的制度變革對于經濟發展有著巨大的促進作用。市場經濟的法制性也是其重要特征之一。粵港澳區域合作已經從市場引導下的企業自發合作開始向市場主導、政府規制和企業為主體的自覺合作轉變。粵港澳之間過去以功能性整合為特征的經濟合作，主要是在市場的引導下，由企業家和商人推動的自發性合作。當經濟的整合或一體化從功能性整合發展到制度性整合層面時，政府的行政主導在經濟合作中發揮的特殊作用就十分重要了?；浉郯恼萌刭Y源的比較優勢，充分發揮人的主觀能動性，尊重客觀經濟規律，不斷改善制度環境以適應經濟合作需要的結果，推動了粵港澳合作機制和制度平臺日趨完善。如CEPA就是內地與港澳之間的制度性變革之一，這日益完善CEPA的內容和合作機制，對于繼續落實一國兩制，推進中國新一輪改革開放，全面落實科學發展觀，推動粵港澳區域合作機制和制度平臺建設，維護港澳的長期繁榮穩定和發展等，都具有十分重要的現實意義。而推進粵港澳區域之間的人員融合、經濟融合和社會管理體系和社會服務體系的融合，是深化粵港澳區域合作機制和制度創新的平臺，也是貫徹落實《規劃綱要》先試先行發展戰略的抉擇?；浉郯闹g素有最密切的人緣、血緣、親緣、地緣和文緣關系，廣東特別是毗鄰港澳的深圳、珠海已經在政府之間建立了協調和溝通機制，政府高層決策者也形成了高度共識，政府管理體制、管理方式和管理效率正在趨近。三地政府管理體制機制將適應更緊密合作發展的要求，彼此更加默契和協調，將形成加快區域經濟共同發展和協調發展的新優勢。

三、粵港澳區域合作障礙

（一）粵港澳缺乏統領全局的總體規劃和協調機制

《珠江三角洲改革發展規劃綱要》的全面實施，對加速粵港澳區域合作的進程和加速粵港澳合作領域的拓展，都提供了相應的制度保障，但是該規劃僅僅是作為內地與港澳外部合作的一個政策性文件，并不是一個能夠統領粵港澳全局的總體規劃，因為港澳一旦經濟訴求與廣東省不一致時，可以直接繞開廣東省而通過與中央直接對話的方式來尋求自身利益的最大化。因此，粵港澳之間的合作依然存在非經濟層面的制度障礙，這不利于三地真正開展深入的區域合作和經濟一體化建設步伐。另外，由于粵港澳三地政府在三地的社會管理體系和服務體系還存在較大的差距，導致一體化的服務體系難以一致，導致三地之間的資質認證和評估標準差別較大，三地行業標準和執業資格還不能互認，致使三地區域內的各種資源都不能自由流動，導致三地資源整合難度大，實施合作程序多、效率低等問題，再加上合作自主權的不對等，使三地相互溝通和協調的成本高、難度大，依然缺乏統領全局的粵港澳合作協調機制。

（二）認識未統一，推進粵港澳一體化發展的障礙仍未消除

粵港澳由于歷史的原因，各自的文化和社會管理制度存在一定的差異性。因此，其管理模式和管理理念也有所不同，導致三地在思想認識和理論上出現了以下三方面的溝通障礙：其一，認為粵港澳三地之間政府管理機制體制不同，三地更緊密合作與融合發展很難推進；其二，認為“一國兩制”對粵港澳政府間形成更緊密的合作與融合發展有很大的制度限制，難以讓粵港澳三地真正實現融合；其三，認為粵港澳三地因存在不同的關稅制度，市場經濟無障礙流通的要素受到制約，難以實現要素無障礙流通和優化組合。在這三大思想障礙和理論障礙的左右下，三地政府未必能形成統一的認為，各自都有自己的擔憂和考慮。香港擔憂的是一旦粵港澳深化合作創新的步伐過大，可能會加速廣東繼續做大做強金融、物流等現代服務業，從而動搖香港的國際金融中心、航運中心和商貿中心的地位。而對于廣東來說，經過三十多年的改革開放，已經是中國經濟發展的抬頭兵，在合作上沒有大的利益驅動，僅僅作為港澳的配角，廣東這邊對粵港澳區域合作創新也缺乏積極的動力。澳門就更不用說了，澳門旅游博彩業一業獨大的局面，更限制了其合作創新的話語權。

（三）產業結構趨同，經濟梯度待優化

經過三十多年的改革開放，大陸不僅實現了傳統制造業的優化，而且現代服務業也有了長足的發展，在這樣的大環境下，粵港澳之間產業結構趨同現象特別是現代服務業功能定位趨同就更加明顯。產業結構同構與產業鏈斷裂依然是目前粵港澳區域經濟合作中一個不可回避的現實問題。當然，這種趨同現象一定程度上也是市場經濟平等競爭關系存在的基礎。但是粵港澳區域畢竟屬于同一個經濟圈，三方合作的目的都是為了尋求自身利益的最優化，真正實現互利共贏的利益訴求，如果沒有完善的利益分配機制和規范的法律法規，就很難實現各自的合理的利益訴求，這樣合作的根基就有可能動搖，合作的吸引力難免會打折扣，甚至可能陷入各自為政、惡性競爭的亂局。這種局面的產生，表面上看好像是傳統體制下形成的產業格局影響的結果，其實最根本、最關鍵的原因還在于區域內各城市之間缺乏合理的分工協作以及區際分工弱化和無序競爭的結果。這一結果導致粵港澳區域合作沒有得到深入而有效的展開。而產業結構趨同、經濟梯度不合理普遍存在于粵港澳區域內的各個城市之間，自然不利于粵港澳經濟發展與資源合理配置。

（四）港深、珠澳合作創新領域趨于保守

推進粵港澳一體化進程，就像中國改革開放之初，中國改革開放的總設計師鄧小平首先從設立經濟特區入手一樣，按照珠江三角洲改革發展規劃綱要的精神，實行先試先行的原則，在區域比較成熟的領域著手，以推進毗鄰港澳的深圳和珠海與港澳的同城化為現實突破口，在港深、珠海及其腹地之間實現資源的合理配置和利用，以此來拓展和優化現有的社會經濟發展空間和布局，真正形成具有協同效應的新的發展格局，從而加速港深、珠澳經濟社會文化融合，使這兩個毗鄰城市成為推動粵港澳一體化的引領力量和示范窗口。這在戰略布局上需要有更大的魄力和膽略，在認識深圳和珠海作為我國改革開放特區的特殊地位的同時，在粵港澳一體化進程中進行新的創新。只有建設港深創新圈、港深金融合作圈、港深現代物流圈和港深優質生活圈以及珠澳建設國際休閑旅游中心、商務服務中心、高端人才教育基地和符合高標準生態文明建設要求的宜居城市，靠制度創新引爆生命力，實現深圳、珠海與香港、澳門的接口功能、轉換區功能、放大器功能和試驗場功能。[1]港深、珠澳之間的合作創新才能不趨于保守。目前，深圳通過前海保稅港區向西部通道的擴區、跨界交通通道建設和香港海關監管與深圳對接，實現港深無縫鏈接和統一監管，成為香港自由港的延伸區。橫琴島通過《橫琴總體發展規劃》的實施，成為粵港澳合作和一體化的示范區、先行區和新平臺，成為“一國兩制”的交匯點和開放島。這些合作創新盡管推動了珠澳、港深的一體化進程，引領了粵港澳合作創新的步伐，但相對于歐盟自由貿易區的合作創新來說，港深、珠澳合作創新領域依然趨于保守，對于進一步深化粵港澳更深層次的合作還有待繼續探索。

四、粵港澳區域合作創新機制

（一）強化粵港澳合作的市場驅動機制， 創新中央政府的引導職能

粵港澳區域合作既離不開市場機制這只無形的手的外在驅動，也少不了政府這只宏觀調控的有形之手的政策的引導和創新。謀求粵港澳區域合作必須要用創新和發展的眼光來謀劃和深化合作創新的機制，把粵港澳納入一個區域整體來謀劃合作才能取得應有的成就和競爭力。在粵港澳合作中，要充分尊重粵港澳區域的市場化內驅力要求，在“一國兩制”的制度框架下，要從21世界經濟發展的大局來謀劃，要充分考慮如何再造粵港澳在全國的區位優勢，要考慮如何消除、解決彼此內部的利益矛盾，形成“利益共同體”[2]，實現共贏，并逐步統一商品規格、加強專利商品及發明權等方面的司法與行政合作[2]，努力實現經濟行為主體獨立化、經濟行為契約化、法制化，強化市場運行機制，消除區域市場壁壘和不正當競爭，三地才能真正實現融合。而要使這種市場機制和政府機制的驅動機制成為粵港澳區域合作的長效驅動機制，必須優化粵港澳區域各級政府間的合作與交往模式，而這種優化模式有賴于中央政府的積極引導和創新。

（二）強化合作的整合體制，建立合作創新的長效機制

粵港澳由于認識仍未完全統一，粵港澳一體化的思想障礙和理論障礙還存在，加上粵港澳全局性的規劃和協調機制還沒有完全理順，三地之間的整合機制、合作創新機制還沒有完全形成，致使三地產業結構同化，產業梯度結構不合理。而新的發展形勢要求粵港澳各政府進行合作，以開創市場統一、金融一體、產業互補、政治和諧和社會融合的區域合作新格局，促進粵港澳社會經濟的共同發展。雖然粵港澳合作經歷了長期發展，且合作不斷深化，交流日益密切，但也存在著許多的阻力與障礙，為了避免合作短視化、形式化、應急化，就必須確立合作的整合體制，全面規范各政府間競爭，把競爭控制在合作治理的范圍內。而且，中央政府可以通過促進性立法及區域內一體化政策的制定等方式，以持久的可預見性來規范其合作。從粵港澳經濟利益遠景看，廣東省對港澳的資金需求已經從饑渴狀態向優化方向發展，港澳對廣東經濟發展的作用已明顯弱化，而港澳自己的瓶頸又已經凸顯。要解決港澳經濟發展的瓶頸，當務之急就是要整合和優化粵港澳三地優勢，重新形成新區域的競爭優勢、新的競爭力和整體競爭力水平，才能進一步提升粵港澳在亞洲地區經濟格局中的地位和影響力，特別是香港作為世界四大金融中心的優勢地位。要實現這一地位和影響力，必須將粵港澳合作上升到國家戰略的層面，為粵港澳合作整合的長效機制創造一個全國新一輪擴大開放的戰略平臺。只有將粵港澳作為整體來考慮，形成合作創新的長效機制才能夠產生和創新有足夠拉動力的戰略平臺。

（三）創新粵港澳合作組織模式，完善合作運行機制

由于港澳有著與內地不同的政治、經濟和法律制度，粵港澳之間的合作組織模式和合作運行機制難免存在體制性和制度性障礙，粵港澳三地間進行直接和常態的溝通困局很難避免。這種傳統的科層組織模式不僅限制了粵港澳合作組織效能的提升，而且容易滋生“本位主義”、“部門注意”與“地方主義”，這樣的合作組織模式其穩定性自然受到限制。從合作治理的視角分析，該模式已經遠遠不能適應區域治理的需要，而且其合作的伙伴關系也不是傳統的科層組織關系，這要求我們重新思考和創建一套行之有效的組織模式，以確保合作運行機制的正常運轉。這種創新合作組織模式的運行治理機制就是治理理論學者羅茨所認為的一種不同于科層制的網絡運行組織創新機制。依靠這種創新的合作組織模式，粵港澳之間可以確立起相互間的合作伙伴關系，這種關系的運行是基于彼此的認同信任和進行合作的愿景，能夠有著共同的利益關系訴求，如此可以通過協調、談判、磋商等互動方式來確立各自的行動目標，協商解決合作關系中面臨的各種重大問題，共同推動粵港澳區域合作事務的優化與治理[4]實現粵港澳合作運行機制的長期穩定。

（四）以生態環境領域合作為契機，深化粵港澳合作的創新機制

環境治理一直是世界各個國家關注的焦點問題。我們國家在“十二五”期間也把低碳環保作為中國經濟發展到一定階段的重要產業進行戰略性規劃?？梢?，低碳環保不僅僅是一個區域問題，也是一個國家戰略問題。迄今為止，粵港澳區域間的生態環境盡管有了明顯地改觀，但是如何治理大氣污染、水污染等生態環境問題依然是三地不得不面對的問題，也是三地亟需解決的問題。特別是隨著城際污染的疊加日益加劇，嚴重的治污情勢勢必要求三地打破以往劃地為牢的界線，粵港澳才能融為一體。因此，加速粵港澳區域合作創新機制的建立，可以先以粵港澳共同面對的課題為先行合作的切入點，這樣可以得到三地政府和民間的共同支持與認可，同時可以以點帶面推動粵港澳的區域合作進程，加速一體化經驗的積累。

參考文獻:

［1］國務院研究室課題組.粵港澳更緊密合作一體化發展的空間布局和政策選擇 ——建立粵港澳更緊密合作框架研究報告之三[J].珠海市行政學院學報，2011，（1）:47-51.

［2］佚名.在新的起點上推進粵港深度合作［J］.南方經濟，2011，（7）:83-86.

［3］畢瑞峰.論合作治理視角下的粵港澳合作體系［J］.珠海市行政學院學報，2010，（4）:60-64.

［4］畢瑞峰. 以合作理念建設珠中江城市圈［N］. 珠海特區報，2009-05-21.

責任責任、校對：關 華