地方政府融資平臺的風險責任

高艷　劉大中

摘要:在風險社會的語境下，地方政府融資平臺風險及其治理陷入“有組織地不負責任”的困境，存在風險責任缺失問題。由于風險的不確定性和風險識別和評估的特定規則、制度和能力的模糊不清，各責任主體在風險形成和治理中都存在失責行為。風險治理的前提和關鍵在于明確利益相關者“共同而有區別的責任”擔當，推動各責任主體的有效合作，以構建“有組織地負責任”的風險責任機制。

關鍵詞:風險社會；融資平臺；“有組織地不負責任”；風險責任

中圖分類號：F812.5文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）08-0029-04

2008年國家四萬億經濟刺激計劃的出臺，地方政府融資平臺一躍成為最活躍、最值得關注的融資主體。但是一些地方政府融資平臺的運作很不規范，潛伏著巨大的風險，甚至成為將金融風險與財政風險進行捆綁的一個主要渠道。根據審計署2011年6月的審計報告，2010年底，我國省、市、縣三級政府設立的融資平臺公司6 576家。融資平臺公司2010年底的政府性債務余額為49 710.68億元，占全國地方政府性債務余額的46.38%，部分地區償債能力弱，存在風險隱患。基于風險的事實，不論政府、銀行還是平臺公司以及公民，都已經感知到風險的存在，形成了平臺風險的主觀認知。從2010年1月開始，政府著手對地方政府融資平臺進行規范化、市場化和透明化的改革，銀行及其監管部門也加強了對平臺信貸的規范管理，以期化解融資平臺的風險。但地方政府融資平臺風險責任和治理責任不明確，影響了風險治理效果，因此責任問題成為平臺風險治理的核心問題。

一、“有組織地不負責任”：風險的治理困境

在風險日益膨脹的背景下，風險社會理論逐漸成為研究風險的主流理論。風險社會理論的提出，源自于1986年德國社會學家烏爾里希·貝克的《風險社會》一書。貝克認為：“隨著兩級世界的消退，我們正在從一個敵對的世界向一個危機和風險的世界邁進。”此后，隨著各種自然和人為風險顯著增加，這一理論成為西方學者研究的焦點，更成為風險研究的主導范式。“有組織地不負責任”(organised irresponsibility)是貝克風險社會理論的重要概念，它強調分析風險的形成和治理過程中各參與主體的集體失責行為，重樹風險的責任倫理，推動風險化解。

貝克認為，“有組織地不負責任”主要是指公司、政策制定者和專家結成聯盟聯手制造了現代社會的危險，然后它們又構建一套話語體系來推卸責任。[3]通過這樣的方式，它們把自己制造的危險轉化為需社會共同承擔責任的風險。“有組織地不負責任”揭露了一個隱藏的真相，“現代社會的制度為什么和如何必須承認潛在的實際災難，但同時否認它們的存在，掩蓋其產生的原因，取消補償或控制。”“有組織地不負責任”顯示了在風險來臨時，現代治理方式的失靈。不論是政府還是公民組織，不論是企業還是公民個人，都在利用法律、科學以及權利等作為辯護理由，或主動或被動地從事“有組織地不承擔真正責任”的活動。我國目前也存在這種“有組織地不負責任”現象，在傳統的社會治理體制和發展價值觀下，某些治理主體結成隱形的利益聯盟，一心追求物質財富的增長，意圖實現各自的政治或經濟目的，以至于客觀上制造了社會風險，隨后又依據制度漏洞和利用所掌控的話語體系來推卸轉嫁風險責任，把風險分攤給全社會來承擔。

根據“有組織地不負責任”的兩個方面，即“治理主體制造風險又推卸轉嫁責任”來確定本文風險責任的兩個維度：一個維度是確定風險過錯責任。通過對風險的形成過程進行分析，推出哪些主體的過錯導致了風險的形成和加大，應該承擔過錯責任。另一維度是明確風險的治理責任。在風險治理中，哪些主體逃避治理責任，使風險治理陷入“有組織地不負責任”困境。根據過錯責任和治理責任重新明確平臺風險治理中各主體的不同責任以及履責方式，構建“有組織地負責任”的治理路徑。

二、地方政府融資平臺風險的過錯責任

風險不同于“損失”或“冒險”，是一種未然的狀態，貝克說：“風險可以被界定為系統地處理現代化自身引致的危險和不安全的方式。”[5]吉登斯認為風險是人為制造出來的，人為風險是指：“由我們不斷發展的知識對這個世界的影響所產生的風險，是指我們沒有多少歷史經驗的情況下所產生的風險”。人們的理性也可能帶來非理性的結果，因此用來應對風險的治理手段，本身就是滋生新型風險的罪魁禍首。政府融資平臺風險的形成，正是在解決2008年全球金融危機的過程中，由于行為主體追求自身利益的局限性而失責的行為結果。平臺風險是一場人為風險，這正如吉登斯所指出的那樣：“我們生活在這樣的一個社會里，危險更多地來自于我們自己而不是外界。”

（一）地方政府求績忘險

在融資平臺風險的形成過程中，地方政府及其官員求績忘險的不負責任行為是導致風險形成的主要因素。從融資平臺的實際運作看，地方政府主導了融資平臺管理的決策、人事、財務及資金調度以及資本投入等重要事務。地方官員晉升的錦標機制導致地方投資沖動。地方官員關心自己任期內的政績，因為在我國目前的晉升體制下，政績是影響官員晉升的重要因素，而對短期政績的追求是導致突破預算約束的激勵機制。在這種求績激勵下，地方政府一方面不斷進取，積極參與政府競爭，促進當地經濟發展；另一方面躁動不安，在政府競爭中不斷尋求新的發展目標，上馬新項目，累積政績。在追求政績的投資沖動中，地方官員“有動力突破已有的預算約束，動員更大規模的計劃外資源。”但《預算法》規定，地方政府既不能發行地方政府債券，也不得向銀行透支或借款來彌補赤字。因此，借助融資平臺，以企業的名義舉借政府債務，成為地方政府的變通選擇。在求績沖動下，政府官員忽視風險，大肆舉債，導致風險不斷累加。

（二）平臺公司的少權無責

地方政府融資平臺公司從根本上說只是政府融資的工具，地方政府依靠平臺可以獲得大量的銀行貸款。平臺公司的成立是滿足政府融資的需要，地方政府融資平臺的決策也往往受到行政干預，公司的人員亦具有非專業性，大多來自于政府部門的內部消化，高管的任命大多采用行政化的手段，許多高層原來都是政府部門的領導干部。不論是決策權還是人事權都集中于政府部門，因此平臺公司大多缺乏獨立性，不是專業的融資企業，只是政府的附屬物，缺少獨立的融資決策權，因此它也沒有對其融資行為負責的意識。

（三）金融機構見利忘險

追求利潤最大化是金融企業的天性，政府融資平臺作為政府融資主要載體，有其天然的優勢，因而受到金融機構的青睞。部分銀行對地方政府有關的融資申請， 幾乎沒有必要的風險控制，不僅不執行嚴格的審貸程序，不嚴格評估其信用水平和投資可行性，反而以各種形式加大地方政府融資平臺或其他政府融資中介的授信權限， 以簡便易行的手段促成貸款，甚至主動要求地方政府融資平臺或其他政府融資中介加大貸款額度。因此，在地方政府融資平臺風險的積聚過程中，金融機構基于利益的考慮起了推波助瀾的作用。

（四）全球金融危機是風險催化劑

雖然主體基于各自利益的考慮，不負責任地推動融資的加大。但由于融資約束機制的運行，在國際金融危機以前，融資平臺的整體風險尚在可控范圍之內。然而，為了應對國際金融危機，政府提出的“保增長、保民生、保穩定”的目標和4萬億元規模政府投資計劃。“保增長”進一步強化了政績合法化建設，極大增強了政府官員晉升競爭下的求績動力；而4萬億元投資的1.18萬億元由中央政府承擔，其余部分則須由地方政府配套。這些資金壓力進一步惡化了地方政府的財力境況。地方政府面臨求績動力和財力壓力急需大量資金，而債權人銀行正在為流動性過剩下的大量資金尋找出路，金融危機的威脅又弱化了原有融資的市場約束機制和行政約束機制，雙方一拍即合，借助融資平臺這個載體，不顧風險，大規模地融資借貸，實現各自的利益目的。所以說，融資平臺風險積聚是在金融危機這個催化劑的作用下，政府、銀行和平臺公司三方為實現各自利益，見利忘險的不負責任的結果。

三、地方政府融資平臺風險的治理責任

風險是與人們的抉擇相關聯的，治理的過程就是不斷抉擇的過程，因而治理也潛藏著風險，它一方面克服風險，一方面也會制造新風險。在地方融資平臺風險的治理過程中，由于平臺風險的不確定性與風險識別和評估的特定規則、制度和能力的模糊不清，還有專家關于風險治理的意見分歧，各治理主體或主動或被動地逃避風險責任，形成“有組織地不負責任”局面。正如金太軍所言，一旦風險“治理背離了責任主體的利益結構，向外趕、不治理、緩治理和假治理將成為責任主體的基本策略選擇。”

（一）部分地方政府有轉嫁風險嫌疑

政府自意識到平臺風險以來，已經著手加強了對地方融資平臺的管理。但在治理過程中，基于自身利益的考量，某些地方政府仍存在挖掘現有責任承擔機制漏洞，轉嫁風險推卸治理責任的現象。地方政府的風險轉嫁包括上行轉嫁、下行轉嫁、平行轉嫁和代際轉嫁。上行轉嫁是指上級政府基于穩定的考慮，通過加大轉移支付或者豁免部分債務的方式為下級政府的風險買單。或者下級政府通過稅款截留、要求納稅人先繳納地方稅稅款等非正規的手段，向上級政府轉嫁風險。下行轉嫁是指上級政府通過不規范的方式把債務風險轉由下級政府承擔。平行轉嫁是指政府通過稅負轉嫁和財政競爭的方式將風險向同級政府轉移。相較于以上三種轉嫁，代際轉嫁在平臺風險轉嫁中較為普遍，代際轉嫁是指政府官員有可能產生機會主義行為，任期內通過舉債增加支出，而將還債的責任推遲到未來的政府。[11]

（二）平臺關閉逃責

地方融資平臺在風險形成中充當了重要角色，當平臺風險被關注和重視時，融資平臺成為首要的指責對象。清理整合融資平臺成為政府堵住風險的手段，2010年6月10日，國務院下發通知，要求地方各級政府對融資平臺公司及其債務進行一次全面清理，只有部分平臺公司根據規定可以保留。自此，大批融資平臺被清理關閉，部分債務被轉移。一清了之的危害在于平臺公司逃避了自身的責任，相關責任人也不用為自己的經營不善和管理不力承擔相應的行政責任或法律責任。

（三）金融機構避險自保

金融機構作為企業，保障自身的利益和安全是其首要選擇。當平臺風險顯現時，銀行的第一反應是自保，對融資平臺停貸或限貸成為銀行的集體選擇，這種自保限貸雖然避免了風險的進一步蔓延和擴大，但影響地方基建的后續融資，可能帶來工程的爛尾風險，嚴重時可導致地方融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，使潛在風險顯性化，風險惡化為危機。

不論是風險在政府之間的時間空間轉移，也不論是金融機構避險自保還是平臺公司關閉逃責，反映的是風險分配的不均衡。按照“誰產生、誰負責”的原則，這些風險的制造者理應當承擔更大的風險責任。在風險規避中，“每一個利益集團都試圖通過風險的界定來保護自己，并通過這種方式去規避可能影響到他們利益的風險。”[5]平臺風險的制造者處于強勢地位，他們利用各種手段逃責，從而使得風險不得不由弱勢群體來負擔。原全國人大副委員長成思危坦承，對于地方政府債務，如果中央財政填補債務窟窿，必然要減少民生和公共事務等方面的支出，這其實等于是老百姓來替政府還債；如果銀行將地方政府債務轉變成壞賬，仍然是老百姓的損失；如果通過多印鈔票制造通貨膨脹來稀釋債務，受害的仍然是老百姓。[12]由于自身的知識困境和弱勢地位，老百姓往往無法界定風險，只能默許風險不斷地產生、擴散和加深，無奈地承受著風險危害。

四、“有組織地不負責任”風險治理路徑的構建

面對風險，風險制造者和風險治理主體都想方設法推卸責任。這些群體在“共同性焦慮”和共同利益訴求基礎上，產生了團結并形成一種政治力量。[5]57這種政治力量出于各自的目的集體推卸責任的行為就是一種“有組織地不負責任”表現。這種集體失責既是風險的歸因也是風險治理的困境。因而，地方政府融資平臺的風險治理，關鍵在于治理主體風險責任的明確界定。

（一）從利益分享到風險分擔

地方融資風險治理的主體不能僅僅依靠政府一方，而是一種包含所有涉及融資平臺的利益相關者和風險分擔者的共同參與結果。這意味著地方融資平臺的風險治理將建立在所有利益相關者利益充分展開和博弈以及責任明確界定的基礎上。貝克在論證“有組織地不負責任”行為的克服時，強調重視公民和非政府組織的力量，認為建立擴大化的治理主體的民主制度有利于責任擔當。由于政府融資項目大多涉及公民生活的各方面，資金來源歸根結底是納稅人的錢，因而公民是政府融資的利益相關者。另外融資平臺的風險最終有可能轉嫁到公民身上，所以說公民同時也是平臺風險的承擔者。因此根據融資平臺的利益相關者和風險分擔者，風險責任的主體即平臺治理的主體主要包括政府、金融機構、平臺公司、公民。

（二）“共同而有區別的責任”擔當

“共同而有區別的責任”（Common but Differentiated Responsibilities），是1992年聯合國環境與發展大會所確定的國際環境合作原則。“共同而有區別的責任”是指由于地球環境的整體性和導致全球環境惡化的因素差別，各國對環境保護負有共同而有區別的責任。這一原則同樣適用于風險責任的分擔與確定。“共同的責任”意味著政府、平臺公司、銀行和公民無論規模大小、能力強弱和地位高低，都對平臺風險治理負有一份責任。而“有區別的責任”則是對共同責任的進一步細化和限定，表明這種共同責任的承擔不是平均的，而應當有所區別。

在地方融資平臺的風險治理中，政府承擔風險治理的核心責任，扮演治理主體的組織者、協調者、監管者的角色。政府應建立健全融資責任制，對于投資決策嚴重失誤導致風險較大的地區要追究主要領導人的責任；建立地方融資平臺信息披露制度，定期披露相關信息有利于避免責任不明而導致的有組織不負責任后果；建立健全債務風險預警系統，及時準確地預測地方債務風險，避免財政危機的發生。

政府融資平臺公司對風險治理具有直接責任。平臺公司首先必須明確自身角色，是政府融資目的為主的載體還是市場化企業。前者必須充分貫徹政府意圖，防止功能泛化；后者應成為真正的市場運營主體，以項目直接投資和盈利為主。[13]-[14]其次公司內部治理必須專業化，健全治理結構，培訓平臺高管，選拔培養專業化的人才；探索建立風險防控體系，重點監測風險指標，防止過度融資。

金融企業的責任意味著企業利潤最大化不是無條件的，除了它們應該承擔的傳統經濟責任和法律責任之外，金融企業還應承擔社會責任。首先應該繼續為政府融資提供資金支持；其次防范風險，對新增貸款嚴格控制，遵循貸款準入條件，嚴格執行國家有保有壓的信貸政策，降低風險；建立適用于平臺公司的信用風險評價體系和信貸資金的跟蹤制度；完善對平臺公司的信貸審批制度及其擔保管理。

在平臺風險的治理中，公民既有參與權利也有監督責任。對于與公民生活密切相關的政府融資項目，公民往往通過參加聽證會、直接來信來訪甚至訴訟等方式來實施參與權利和履行監督責任。相對于政府和金融機構以及平臺等強勢群體的有組織聯盟和信息的不透明，公民個體的影響力是非常有限的，難以對平臺風險治理施加影響。因此公民要增強風險意識，借助非政府組織參與到融資決策和平臺風險治理中去，通過媒體對“有組織地不負責任”行為進行輿論批評，實現與其他責任主體的互動，迫使其強化責任意識，從而影響風險的治理效果。

（三）責任主體的有效合作

“在現代化風險的屋檐之下，罪魁禍首和受害者遲早會同一起來”。[5]合作治理首先要在各治理主體之間構筑起共治風險的信任關系。只有相互之間的信任成為共同堅持的原則和信念，并跨越了利益和地位的鴻溝時，各責任主體才能全面真誠合作。如果風險來臨時各責任主體互相猜疑，只圖謀自保，那么，風險的“飛去來器”效應將無法避免，平臺風險治理的“有組織地不負責任”將導致更多更大的風險，甚至可能會使風險惡化為危機，以致陷入風險的惡性循環中。其次建立各主體之間的對話機制，尤其是強勢主體與弱勢主體之間的對話。對話要求所有的責任主體在風險應對中均具有穩健的合作意識，主動謀求合作，共享風險知識與信息。各責任主體應通過對話與交流，集體擔責，組成有組織的負責任的治理聯盟。

參考文獻：

［1］魏加寧，孫彬.地方政府融資平臺蘊藏巨大風險［R］.中國經濟報告，2010.

［2］［德］烏爾里希·貝克.世界風險社會［M］.吳英姿，孫淑敏，譯.南京:南京大學出版社，2004.

［3］Beck，Ulrich.1988.Gegengifte.Die organisierte Unverantwortlichkeit.Frankfurt am Main：Suhrkamp.

［4］楊雪冬.風險社會理論述評［J］.國家行政學院學報，2005，（1）.

［5］烏爾里希·貝克.風險社會［M］.何博聞，譯.南京:譯林出版社，2004.

［6］安東尼·吉登斯.失控的世界［M］.周紅云，譯.南昌:江西人民出版社，2001.

［7］周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方政府保護主義和重復建設問題長期存在的原因［J］.經濟研究，2004，（6）.

［8］周雪光.“逆向軟預算約束”:一個政府行為的組織分析［J］.中國社會科學，2005，（3）.

［9］米璨.我國地方政府融資平臺產生的理論基礎與動因［J］.管理世界，2011，（3）.

［10］金太軍.政府公共危機管理失靈:內在機理與消解路徑——基于風險社會視域［J］.學術月刊，2011，（9）.

［11］類承曜.代理成本、外部性與我國地方政府融資平臺過度舉債［J］.宏觀經濟研究，2011，（10）.

［12］吳茂清.地方債務混賬沖險［J］.中國經貿聚焦，2011，（8）.

［13］陳杉.地方政府融資平臺規范發展的政策建議［J］.財政研究，2011，（5）.

［14］曹大偉.關于地方政府融資平臺公司融資的分析與思考［J］.商業研究，2011，（4）:100-104.

責任責任、校對：關 華