人大工作和民主法治建設座談會述要

燕思

6月21日，市人大常委會研究室召開部分專家學者座談會，來自復旦大學、上海交大、東華大學、上海大學、市委黨校、上海政法學院等方面的7位專家學者與會。學者們主要圍繞人大制度、黨與人大關系、人大監督、人大代表的產生及其職責、政治參與等內容，從不同角度進行了座談交流，提出了有關意見和建議。

上海市委黨校教授、政治學部主任程竹汝認為，人大是法制內制度化程度最高的一個民主形式，人大要拓展的一個是民主，另一個是監督。監督權占人大權力的50%。對人大監督，社會輿論有不少議論。他認為，世界各國議會普遍的監督形式是質詢。我國法律對人大質詢也給予了授權，但使用的只是個案。究其原因，人大自身要承擔相當的責任。西方議員為什么很活躍？因為他有選舉的壓力。我國人大代表的壓力不是沒有，但不大。解決的辦法，是要作一個責任制的安排，通過選舉來形成必要的壓力和動力。另一方面，我國人大的監督主要放到常委會。代表大會的規模龐大，不便行使監督權，因此很大程度上要依靠常委會，監督法也是常委會的監督法。代表大會客觀上承擔的是政治動員的任務，即把社會力量動員起來。

關于代表結構問題，程竹汝認為，關鍵是要培養人大常委會中的職業政治家。比如，將人大常委會中三分之一的委員作為職業政治家；三分之一是將要退下來的老同志，他們對決策有很多經驗；三分之一是來自各方面的代表人士。我們缺的就是這三分之一的職業精神。他認為中國共產黨作為執政黨，要學會通過人大執政，否則長期下去，對黨、對人大都不利。

東華大學教授、中國公共問題戰略研究中心主任秦德君認為，黨與人大的關系，涉及我國政治制度的特色。我國人大不搞西方的兩院制，但我們的優勢在哪里，我們的政治效率怎么樣，要用事實和效率說話。他認為，我國的黨政關系主要有兩大方面：一是黨和政府的關系；二是黨和政權的關系。黨政關系，通常講的是黨與政府的關系，但更重要的是黨與政權即黨與人大的關系。中國的政治架構是“三政模式”，即黨執政，人大議政，政協和民主黨派參政。其實，執政是一種法律行為，并不是什么都參與進去才是執政。黨領導人大主要是組織領導、立法建議、人大常委會組成人員任免?，F在，許多地方通過黨委書記兼任人大主任來加強黨對人大的領導。從制度績效看，這是一種低效率的做法，因為黨對人大的領導不是有一個人當了人大主任就能夠實現的。

如何更好地發揮代表的作用，秦德君認為，治國理政是一門高超的藝術，但現在似乎人人都可以搞政治。全國“兩會”期間，人大代表、政協委員有許多“雷人”的話語，給人的感覺是議政參政很容易，網絡也把他們當作了一種娛樂新聞。建議人大代表從“榮譽制”變成“職能制”，建立人大代表、政協委員培訓制。通過培訓讓代表、委員對我國的憲法、政治架構、政治制度等都搞得十分清楚，并意識到到他們是代表人民在發言，而不是憑個人興趣講話，這樣才能更好地履職。

上海政法學院編審、上海市法學會副秘書長湯嘯天認為，人民代表大會制度是實現人民當家作主的制度，從制度設計和操作環節看還有進一步優化的必要。應以堅定的決心、審慎的態度、漸進的步伐推進人大制度的完善，在“實現人民當家作主”上下功夫。公民有序政治參與不可能自發地形成，必須通過精心組織、指導、引導才能實現。當前，應當更新觀念，著力解決“擴大政治參與”和“有序參與”的關系。他提出，人大可以試行建立“立法研究需求發布會”制度，由人大研究室或者法工委出面，向市法學會、政治學會、社會學會等相關學會發布具體的立法研究需求，以“訂單式課題”方式簽約，有針對性地委托研究。人大發布的“訂單式課題”可以由人大機關提供調研的方便條件，就同一課題確定多個研究團隊，各個團隊同時進行平行研究，互相之間不發生橫向的聯系，以便取得更為豐富、多樣化、有獨立見解的研究成果。

湯嘯天認為，目前人大代表的參政議政能力還存在一定不足。對人大代表不僅要進行上崗前的培訓，每年還要就下一步審議立法的具體事項組織專題培訓。專題培訓可以邀請專家學者介紹有關立法背景、國內外立法現狀、學術界的主要觀點，以起到引導、輔助人大代表提高審議能力的作用。人大代表聯絡室的建設要進一步探索、完善，在代表培訓上充分發揮作用。

上海交大國際關系和公共事務學院副教授、比較政治系執行副主任陳堯認為，我國現有的法律對公眾參與立法均有規定。近年來人大在公眾參與地方立法方面進行了積極探索，取得了一定成績，但是也存在一些問題，主要表現為公眾參與局限于立法信息公開、立法聽證會形式化等。公眾參與立法過程之所以不夠理想，主要原因在于缺乏具體的法律和制度規定、有效的公眾參與渠道不足。提升公眾對地方人大立法的參與質量，可以考慮：（1）對公民參與立法的過程予以制度化?？梢栽陉P于地方立法的法規中增加有關公眾參與地方立法的形式、內容的規定；對公眾參與地方立法的有關問題作出單項規定，如制定地方立法信息公開條例、地方立法聽證規則等。（2）進一步深化公民參與的程度。公民參與不僅僅停留在立法信息公開、聽取意見或建議等，要更多地采用如協商甚至公民投票等形式，使公民具有影響決策結果的作用。（3）加強立法過程的公民參與。例如，在法規立項階段，針對人大的立法規劃或計劃，建立一個經常性的公眾參與法規立項的機制，社會團體、企業事業單位以及公民向立法機關提出法規立項的建議。通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，廣泛聽取公眾的意見和建議。（4）在直接關系到公民權利和義務的立法事務上，充分聽取相關人的意見，以求在立法中公平、公正地設置利害相關人的權利和義務，避免出現立法只強調利害相關人履行義務，而忽視其應有的權利。

政治學博士羅世炬結合在機關工作多年的經歷認為，當前不少地方出現群體性事件，或是信訪量居高不下，很重要的一個原因是人民群眾的利益表達渠道不暢通，利益表達機制不健全。因此，推進社會建設和社會管理，要注重發揮人大代表在利益表達和利益反映方面的主體作用?，F實中，我們看到不少人大代表在利益表達和利益反映方面或是“失語”，或是不愿表達，或是表達無效?，F行《代表法》有關條款規定了人大代表要“代表人民的利益和意志”，“與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求”。據此，應該積極創造條件，切實發揮人大代表在利益表達和利益反映方面的主體作用。近年來，本市部分區縣在推進人大代表參與社會建設和社會管理方面積累了不少好經驗、好做法，尤其是一些人大代表如柏萬青、裴臻、王元洪等人，通過建立其個人工作室，發揮志愿者的團隊作用，在促進人民調解、維護和諧穩定和秩序等方面社會反響良好，廣受人民群眾歡迎。建議市人大有關部門重點圍繞人大代表能否建立個人工作室及需要哪些法律依據、人大代表能否代表非選區選民或者非原選舉單位人民群眾的利益、人大代表的利益表達和利益反映如何更加有效等三方面問題，加強對柏萬青現象的研究，以推進人大代表積極參與社會管理。

上海市委黨校講師、復旦大學政治學博士丁長艷認為，從歷史維度和現實問題看，我國的人大制度建設需要宏觀、中觀與微觀三個層面的緊密配合才能實現。

第一，代議制差異之外的共性。中國的人大制從其政治基礎來看，實際包含兩層含義：中共組織的代表性理論與人大制度蘊含的代表性理論。前者是一種“使命性”代表理論，后者是一種“職責性”代表理論。西方的代表性主要通過議會進行，主要是權責性的代表理論，在代議機關內部通過政黨、社團以及個體議員身份再區分，不過兩者之間也有相當大的共性，如“一人一票”的選舉原則等。

第二，代議制度的結構與績效的對應性。從基本的制度結構看，人大制已經具備了相對完善的宏觀制度，但是缺乏與宏觀制度相匹配的中觀制度支撐，其中最重要的一個問題是沒有解決代表規模與代議績效之間的關系。目前人大開會的會期比較短，“舉手不議事”或“舉手難議事”較為常見；常委會開會雖然比較制度化，但形式上較為封閉，規模相對較小，而人大內部的小組會又被分解成更為次一級的參與行為，效果也不明顯。

第三，搭建中觀的聯系制度。從人大制度實際的結構與功能看，從中觀制度設計的視角入手進行完善是比較切實可行的選擇，其最大的優勢是能夠將傳統的強調代表身份轉變到強調代表的行為效果。主要有：（1）縮減代表規模，尋求與區域人口數量以及人口的社會階層結構相適應的議事人數規模；（2）代表的專職化可以適當擴大范圍，以便在權責兩方面進行考核；（3）代表行為的個人化可以適度放開。目前代表主要還是一種人大內部的“團體”身份行為，不利于量化考察代表的履職績效。

上海大學教授、國際新聞教育研究中心主任李建新認為，當今社會是一個媒介社會?！懊浇槭侨说难由臁?，在某種程度上可以理解為是人的思想和意識境界的延伸。就人大工作而言，讓人大代表持久發聲是實現這個延伸的可選擇的路徑。一個比較現實的問題是，人大代表的“發聲”比較集中在“兩會”期間，一旦會議結束，其發聲的機會和途徑也相應減少。這種會前、會后熱與冷失衡的現象背后，體現出至少兩個方面的問題：一是媒介新聞報道缺乏平衡的考慮；二是反映出了人大代表并不善于利用媒介發聲，特別是在閉會期間發聲。李建新指出，有研究和統計發現，雖然“兩會”期間媒介的報道鋪天蓋地，但其實質效果往往體現在大政及宏觀方面，而對社會關注的、比較民生的、貼近民眾的內容關注度不夠。他建議，從暫時與持久的角度看，人大代表的主要職責應體現在具體的工作中，體現在實在的事業里，體現在更加主動、積極的關注社會發展的每一個方面，使“握手、舉手、拍手”的“老三手”代表被“聯手、幫手、能手”的“新三手”代表所取代，而其中的任何“一手”都應該有一個得到他們所代表的人們知曉、了解的過程，并學會利用媒介持久地發聲，這樣才會更好地體現一個人大代表的責任和擔當。