試論行業協會與政府關系模式的選擇

錢春風等

摘要：隨著我國市場經濟的發展和政府職能的轉變，行業協會組織得以迅速發展，并在我國經濟社會發展中發揮著重要的不可替代的作用。由此也對政府與行會關系提出了新的挑戰。構建政府與行業協會之間良性互動合作關系，對建設服務型政府、推動公共管理社會化進程、促進公民社會發展具有十分重要的意義。構建行業協會與政府間競合關系的新型模式為深入探討我國政府與行業協會間良性互動合作關系提供新的探索和啟示。

關鍵詞：行會組織；政府；競合關系

中圖分類號：C936 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）09-0062-05

行業協會是隨著商品經濟的產生與發展而逐步萌芽并演變成熟的。改革開放以來，隨著我國市場經濟的發展和政府職能的轉變，各類行業協會作為非營利組織的一個子類得以迅速發展，并在我國經濟社會發展中發揮著重要的不可替代的作用，逐漸成長成為我國改革發展中一種不可忽視的力量和因素。不斷發展壯大的、具有自主性的行業協會組織逐步嵌入我國經濟社會生活中，從而在社會利益博弈格局中發揮局中人的角色，通過自己的利益表達途徑影響政府決策，發揮中介組織的職能和作用。由此也對政府與行業協會之間的關系提出了新的挑戰——既是對政府社會職能的考驗，也是對社會組織生存能力的檢驗。這就要求我們正確處理政府與行業協會組織間的關系，探討行業協會與政府的關系模式的選擇，從而使我國政府與行業協會間形成良性互動的合作關系，促進經濟社會健康發展。

一、西方關于政府與非營利組織關系模式的理論及啟示

20世紀70年代以來，政府與非營利組織的關系備受關注。有的學者試圖通過國際比較，從宏觀層面提出政府與非營利組織關系的類型模式[1]。有的學者深入分析了政府與非營利組織的優缺點，進而指出了政府與非營利組織合作關系的內在邏輯[2]。這些研究分別涉及到政府與非營利組織互動過程中的政策模式、法律框架、經濟過程、管制方式等，這對于我們深入認識和理解政府和社會組織間的關系提供了有益的啟示和借鑒。

（一）政府——非營利組織關系的類型學

吉德倫、克萊默和賽拉蒙等人在1992年提出了這個理論。他們試圖建立起一種基本模式，以便能更好地描述福利國家中非營利部門與政府之間的關系。在他們看來，所有的福利服務都有兩個關鍵的要素：一是服務的資金籌集與授權；二是服務的實際配送。他們觀察發現兩類活動事實上是可以由不同的制度來安排實施的，于是他們以這兩種要素為核心變量，提出了非營利部門與政府關系的四種基本模式[3]。如表1所示。

1. 政府支配模式（Government-Dominant Model）。在這個模式中，政府在資金籌集和服務配送中都具有支配性的地位。政府既是主要的財政提供者，也是福利服務的主要提供者。政府通過稅收制度來籌集資金，并由政府雇員傳送需要的服務。

2. 非營利部門支配模式（Third-Sector-Dominant Model）。在這個模式中，非營利組織在資金籌集和服務配送中發揮著支配性的作用。產生這種模式的原因是很復雜的，可能是出于意識形態或宗教的原因對政府提供社會服務有一種強烈的反對情緒；也可能是因為這些地區對社會服務還沒有普遍需求。政府支配模式和非營利部門支配模式分別處于政府與非營利關系模式的兩極。

3. 雙重模式（Dual Model）。這是一種混合模式，處于政府支配模式和非營利部門支配模式之間。在此模式中，政府和非營利部門都很大程度地卷入到了資金籌集和服務配送當中，但都局限在各自界定的領域內。

4. 合作模式（Collaborative Model）。這種模式也是由政府和非營利部門共同開展公共服務，但它們不是分離的工作。由政府提供資金，非營利部門組織配送服務就是非常典型的例子。

（二）政府、市場、志愿部門相互依賴理論

羅伯特·伍思努（Robert Wuthnow，1991）提出了這個理論。伍思努認為，僅從概念上看，政府、市場、志愿部門這三個部門之間的關系是比較清楚的，但在實踐中，政府、市場和志愿部門間的關系正變得日益模糊。在政府與市場之間，由于政府和企業在科學技術方面的共同投資以及政府以稅收、管制等方式介入市場，它們彼此之間的界限已經很難分清了。在政府和志愿部門之間，由于政府把一些社會福利項目承包給志愿組織，并為它們提供資金支持，政府與志愿部門之間的項目合作也模糊了彼此的界限。在志愿部門與市場之間，很多情形下，復雜的組織計劃把營利性活動與非營利性活動置于同樣的管理體制下，志愿部門與市場的關系也很難分清了。當然，不同社會中這三個部門重疊的程度是不一樣的。

伍思努認為，政府、市場和志愿部門之間存在著頻繁的互動與交換關系，這包括：各種資源的交換；各種符號的交易；競爭與合作等。當集中不同的資源來共同解決社會問題的時候，彼此之間就是合作關系。當不止一個部門的組織提供相似服務的時候，就存在著競爭關系。伍思努以城市中給老年人提供食品的例子來說明這種合作關系：由政府出錢購買食品，營利性的組織如飯館等負責準備食品，非營利組織來協調這些活動并負責組織志愿者來發送食品。各個部門之間還存在著資源交換關系來組織和管理人員、技術、法律保護、公共關系、資金往來在部門間流動。

（三）政府與非營利組織關系模式理論的啟示

吉德倫等人提出的政府與非營利組織關系型學說和伍思努的政府、市場、志愿部門相互依賴理論都為我們從宏觀上分析行業協會組織與政府關系模型提供了途徑和啟示。

1. 政府與非營利組織是對立統一的關系。在西方發達國家，非營利組織擁有相對獨立性和合法權利，政府給予了非營利組織較多的支持而較少的干預它們的行動。而這并不妨礙它們之間的合作。一些西方學者非常強調非營利組織與政府要緊密合作而避免對抗或不合作所帶來的消極后果。例如，著名非營利組織研究專家薩拉蒙提出要對非營利部門與政府之間必然存在對抗關系或零和博弈的種種理論觀點進行質疑[4]。我國國家與社會關系與西方的國家與社會二分模式不同，具有國家權力對社會進行滲透與控制的特點，這使得作為社會利益以及力量的代表的非營利組織不得不以依靠政府來獲得政治上的合法性，從而處于“半官半民”的尷尬地位。由此產生的后果是，政府在與非營利組織的合作中，都不習慣將非營利組織的獨立性作為一個重要因素來考慮，更沒有在制度上對非營利組織的獨立性給予充分的尊重，從而使得政府對非營利組織的干預以及非營利組織對政府的依從都變得順理成章。在這種條件下，非營利組織的獨立性受到極大的制約，進而影響到與政府的合作。非營利組織在與政府關系中，保持自身的獨立性，成為政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。

2. 政府與非營利組織存在并且可以選擇不同的關系模式。我們仔細分析一下吉德倫等人提出的政府與非營利組織關系模式：第一種模式即政府支配模式。在此模式中，政府在資源分配和使用上都擁有強大的公共權力。然而，公共選擇理論告訴我們，政府在決策和資源的分配和使用上往往是無效的，即所謂的“政府失靈”。在非營利部門支配模式中，政府的作用幾乎被忽略了，這顯然是擁有公共權力的政府部門不愿看到的。第三種既雙重模式，呈現出政府與非營利組織分而治之的局面，不利于政府與非營利組織間的互動。這種模式還需要存在兩個關于服務的相當大的、但又相對自治的資金籌措和配送體系。顯然，這種模式在當前中國的應用還需要時間和討論。最后一種為合作模式，是一種較為可行的互動模式。這種模式既不單純強調某一方面的作用，又把非營利組織自治權利的大小作為對模式具體表現形式的影響因素。在這種關系模式中，非營利組織的自治權利決定著其在與政府合作關系中的地位和作用。由于缺乏獨立性，我國的非營利組織與政府的合作關系是從屬性的合作關系，政府處于主導地位，非營利組織受到政府很大的行政干預，非營利組織呈現出與該組織性質和特征都不相符的行政化現象，嚴重影響了非營利組織的健康發展。這樣，在這種所謂的“合作關系”中，作為民間利益代表的非營利組織處于非常尷尬的地位。所以，接下來我們在伍思努的理論中注意到非營利組織與政府存在競爭的可能性。他認為，在實踐中，政府、市場和志愿部門的界限日益模糊，且這三個部門間在不同社會存在著不同的重疊性，三部門之間存在著頻繁的互動和交換關系。當集中不同的資源來共同解決社會問題的時候，彼此間就是合作關系。當不止一個部門的組織提供類似服務的時候，就存在著競爭關系。這為我們重新思考及改善行業協會與政府關系，解決當前關系中的問題提供了新的途徑。

二、我國行業協會與政府間關系存在的問題

（一）行業協會的自主性模糊，民間化弱

根據萊斯特·薩拉蒙教授的定義，民間性、非營利性、自治性、志愿性是非政府組織的基本屬性[5]。薩拉蒙認為，非營利部門在組織機構上是分離于政府的。它既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導。自主性與民間性是行業協會的重要特征，而自主性又是行業協會獲得自治權利的前提。行業協會是同行業企事業單位在自愿的基礎上，為增進共同利益，維護行業和企業的合法權益，依法組織起來的非營利性，自律性的社會經濟組織。從法的角度來看，行業組織作為社團法人的一種，也應當具備社團法人的獨立性。法人的獨立性主要表現在兩個方面：一是對外具有以法人名義獨立享有權利和獨立履行義務的獨立人格；二是對內對其任何一個成員的獨立人格。與自主性相關的還有民間性，即非政府性。行業協會是自下而上成立的社會經濟組織，其章程的制定，人員的配置，經費來源都有很大的自主性，并非完全依賴于政府。可以說，民間化是自主性的體現，并與自主性相互促進，相互發展。

然而，我國有許多非營利組織是基于政府的需要而成立，其存在的價值更多在于協助政府的工作而不是履行對公眾的承諾或社會使命，從而導致它們缺乏明確的組織宗旨與使命，也缺乏真正的獨立性和自主性。在我國非營利組織與政府的合作事實是一種從屬性的合作關系，政府處于主導地位，而非營利組織則受到政府較大的干預，甚至在人事任免上也是如此。例如，許多行業協會的領導人是由黨政官員兼任的，這樣的協會領導人可能無暇顧及行會的工作，卻被不斷邀請在行會任職；再例如，某些協會并無決策自主權，因為這些行會的資金來源大多靠政府支持，從而使行業協會淪為政府的附庸，喪失了自主性。一般而言，行業協會的成立應遵循“自下而上”的原則，但由于我國的特殊國情，我國的行業協會大都是從政府機構中脫離出來的，是“自上而下”的成立途徑。這樣，官辦性質的行業協會占據了我國行業協會的絕大多數，它們大都是由政府機構改革中原工業主管部門撤消后成立的，組建目的也往往是維護既得利益，并在一定程度上延續著部門管理的工作。因此，這些行業協會無論在觀念上、經費上、組織上，還是管理體制上、職能上、活動方式上等各個方面，都依賴于政府。尤其在人員關系和組織形態上與政府職能部門更有較多重合，實際上已成為“二政府”。

（二）政府對行會干涉過多

在我國，大部分行業協會不僅具有行業協會組織的職能，而且還承擔著部分行政管理的職能。因此，它不是純粹的民間社團組織，而是具有半官半民的性質。只因為具有這樣的性質，行業協會往往對重在管理還是重在服務區別不開。而政府在對與行業協會的關系定位上更傾向于“隸屬”，而非“指導”“合作”。

雙重分層管理體制賦予了社團業務主管部門巨大的權力，包括給予社團在方針、政策方面的指導、對申請成立的社團進行資格審查、對已經登記的社團負責日常管理、協調統一業務領域內社團之間的關系，等等。由于條例規定只有政府機構及其授權的組織才有資格成為業務主管單位，社團就被置于政府的直接控制之下了。在我國，對社團的管理分為登記管理、日常管理和監督管理三種形式，主要涉及有關部門對社會團體的法規制定、社團內部組織結構調整、內部人事管理、日常活動檢查和指導等多方面內容。《社會團體登記管理條例》除了采用列舉法規定了社團管理機關和業務主管機關的極大權力之外，還采用剩余法把沒有窮盡的內容也納入到管理機關的管理范圍之內。社團日常管理極為豐富，除了上述內容之外，還包括對社團財務管理、人事管理、黨組織管理、業務活動管理等諸方面的內容，隨著社團管理實踐的不斷深入，日常管理活動的內容也將不斷的擴展。為了配合與完善對社團的監督制度，國家更是賦予了社團管理部門可根據隨時發現的漏洞修訂、補充制度的權力。《條例》規定，社團管理機關和業務主管部門可以根據社團發展變化的客觀需要，及時制定新的規定、政策，使公民結社和社團活動的法律、法規不斷地完善和具體化。業務主管部門是國家在該領域內各項方針、政策、規定的直接制定者和執行者。所以，對這些方針、政策和規定最有解釋權。另外，業務主管部門還是該領域或行業內的業務發展方向的規劃者和計劃的擬訂者。

根據《法人》2010年提供的調查資料顯示，政府對行業組織的部分管理和直接管理占三種管理類型的79%。政府對38%的行會組織實行直接管理，主要采取對行會的人事、資金、日常工作進行管理。

從實際情況看來，這些行業組織就是政府行政能力的一種延伸，是政府職能轉變最不徹底的表現。部分管理主要是政府通過對行會組織人事大權的掌控來實現的。這類行業組織在受制于政府機構的同時，卻又被剝奪了所有行政權力，而同時法律又沒有授予它們作為行會組織應當享有何種權利。政府對行會組織的過多干涉，使行會組織面臨著十分尷尬的境遇。要不行會組織淪為“二政府”，要不行會組織在承擔過多義務的同時，卻喪失了享受權利的資格。這實際上是職能的錯位、越位的表現，已經嚴重影響了行業協會組織的健康發展。

三、行業協會與政府新的關系模式——競合關系

事實表明，單純的合作，或者單純的對立和競爭都不能真正解釋政府與行業協會之間的關系。傳統的研究對于非營利組織與政府之間的關系傾向于“單一部門”主導的認知，即在政府主導與非營利組織主導之間做一選擇。這種觀點稱為“優勢典范”（dominant paradigm）。該范式認為兩者間的關系類似“零和關系”，也就是假定其關系為“競爭性”或“沖突性”的，但多數學者并不認為“沖突性”關系可以真正解釋非營利組織與政府的關系。Gidron（1992）認為沖突情形事實上并不多見，反而是“合作關系”更為恰當，Salamon也認為非營利組織與政府的關系為“合作”與“伙伴型”。

從目前的情況來看，我國非營利組織不僅面臨著如何與政府合作幫助政府解決社會問題的任務，同時還面臨如何在合作中從政府那里爭取更多的自主權，更好地維護公民以及自己的權利，以實現與社會、政府的良性互動。而這些都要求我們要從新的角度來看待并且變革我國非營利組織與政府的關系，合作不是唯一的關系模式，在合作中加入一些競爭的因素，使非營利組織得以通過一定程度的競爭來從政府那里獲得相對的發展空間，這對于減少國家—社會二分關系的歷史缺位問題具有積極的意義。因此，可以在行業協會與政府合作關系中加入競爭因素，構成行業協會與政府間的競合關系。

“競合關系”一詞是在日益激烈的國際國內經濟、政治、文化等社會各個方面的競爭和多元化多極的合作中衍生出來的。所謂競合關系，表示參與的雙方或多方保持一種既競爭又合作的關系。在競爭中共同發展進步、實現優勝劣汰，在合作中謀求更好的共存方式。在英語中被稱為“copetition”是“competion（競爭）”和“coopearation（合作）”的組合詞語。

社會公共組織（尤其是非營利組織）與政府部門的合作無需多言，其間的競爭關系雖有不同觀點爭論，但亦不可否認。

首先，從目前我國非營利組織與政府之間關系來看，作為掛靠政府的非營利組織，它與某些與其職能類似或重疊的政府機構存在一定社會事務管理權、財政的競爭，例如行業協會與工商局在對企業的某些市場行為的管理權方面存在著競爭。同時，大部分非營利組織在財政上主要依賴政府的財政撥款，這意味著與某些組織機構存在著財政上的競爭。

其次，非營利組織與政府機構的競爭主要集中在公共物品的提供上。現在大批學者承認，政府不是公共物品的唯一供給者。非營利組織在很多領域都可以提供與政府一樣的公共物品。這就意味著非營利組織與政府可以合作，但也會存在競爭。文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為這種競爭提供了一定程度上的理論支持。他認為公共服務經濟的多中心屬于權力分散管轄交疊的“多中心”秩序。在這種秩序下，政府不是公共服務的壟斷者，非營利組織、公民也可以主動為社會提供公共服務。從而，可在公共服務領域中引入競爭和半市場機制，促使公共服務提供者在競爭中提高效率。“多中心”理論對我們改變目前政府與非營利組織關系弊端，建立一種合作中競爭的關系，提供了一個從政治、社會以至具體公共服務經濟制度安排的理論依據。在這樣的社會、制度條件下，非營利組織與相關政府機構的“政府內部競爭”可逐步演變為社會公共組織與政府之間的競爭。

根據上述理論，我們基本上可以建立一個非營利組織與政府的合作中競爭的關系模式。在這種關系模式中，非營利組織與政府共同承擔著為社會公眾提供服務的責任。它們可以采取各種方式合作完成自己的責任，但在合作的同時要進行適當競爭。競爭的主要內容來源于兩個方面：一是公共事務管理的權力及財政資源的競爭。二是對提供優質公共服務的競爭。隨著“服務型”政府的建立和公民社會的到來，第二種競爭日益重要。

關于行業協會與政府間的競合關系，須要注意以下問題：

第一，競爭并不是與政府對抗。對抗意味著直接反對政府的各種行為，也意味著行業協會組織會喪失政府的合法性支持。這與行業協會成立的初衷相去甚遠。競爭是為了獲得更多的資源，尤其是行業協會的自主性權利，自主權對我國當前包括行業協會在內的非營利組織是相當重要的。它是行業協會獲得自治權利的前提，也是提高行業協會自治能力的保證。當前，我國行業協會組織可以在自己的專業領域與政府展開競爭。例如，行業協會在與工商部門爭奪市場管理權的競爭中，充分發揮行業能力，影響工商部門的決策；報紙傳媒行業則更具政策制定引導力，引發公眾對公共政策的關注，形成對公共政策的討論，同時增強自己的影響力。當然，競爭的前提是行業協會的自主性合法性的獲得。

第二，合作是競爭中的合作。合作是制約非營利組織和政府走向極端的重要因素。政府擁有支配資源的公共權力，但政府并不能獨自解決社會的所有問題。在政府無法有效調節資源的領域，如某些公共服務的提供上就需要非營利組織來填補，這就為非營利組織發揮自己的作用提供了社會空間。作為公共權力的擁有者，政府是不愿自動讓出自己的活動領域的。而“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境”。開明的政府會根據社會經濟發展的需要，審時度勢，適當引導和鼓勵非營利組織的發展壯大。而非營利組織則不能坐等天上掉資源下來，必須練好內功，抓住機遇，發展壯大自己，才能在以后的政治博弈中獲得更多有利的資源。競爭與合作在實踐中往往是緊密聯系的，不能把它們完全分割和對立起來。

最后，我們應當清楚，任何一種模式關系的產生都有它獨特的歷史文化因素，特定的社會經濟條件。就中國目前的社會經濟發展來看，這種模式關系的建立需要至少三個條件：一是社會主義市場經濟體制的完善，能夠使社會資源按照市場規則流動；二是政治民主的進步，保證公民的自由和權利，才能使公民有權利選擇服務的提供者；三是要有保證雙方平等競爭的游戲規則，即良好的憲法和法律及其良好的執行。我國社會經濟的發展越來越趨向于多元化，社會關系相互依賴程度日益加深，范圍不斷擴展。“政府、工商界和市民社會之間的合作正式成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素”。

隨著經濟體制轉軌與社會結構的全面轉型，我國的政府治理模式也面臨著結構性調整。政府治理模式開始從“全能型”政府向“有限”政府、“服務型”政府轉變，政府作用的范圍逐步收縮。在此背景下，包括行業協會在內的社會組織作為政府職能轉換和公共服務的替代性提供者，其作用和地位日益突出，并逐漸受到政府部門的廣泛重視。因此，構建合作競爭關系對解決我國非營利組織與政府關系問題是具有重要作用的，首先，合作競爭關系可以使二者積極發揮自身的合理、合法的優勢。其次，合作競爭關系將有助于提高非營利組織與政府雙方的效率。再次，合作競爭關系將有助于推動我國公民社會的發展。最后，合作競爭關系將有助于促進政府與行業協會之間良性互動合作關系，對推動公共管理社會化進程、促進公民社會發展、建設服務型政府具有十分重要的意義。

參考文獻：

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[5]Salamon，Lester Helmut. Defining the nonprofit setor：a cross-nationalanisis[M].Manchester university Press.1997.

責任編輯、校對：秦學詩