行政管理制度與我國城市發(fā)展

侯杰

摘 要：文章分析了行政管理制度對城市發(fā)展的影響，提出了相應的建議。

關鍵詞：行政管理制度 城市發(fā)展 建議

中圖分類號：D590.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）09-063-02

一、對我國城市體系的認識

我國目前的行政管理制度是從中央到地方的逐級縱向的管理控制機制。

1.我國目前的行政管理制度分為中央、省、市、縣四級管理，再劃分有特殊的特區(qū)、直轄市的管理形式。這樣的管理制度的優(yōu)勢是擅長于自上而下的控制與調節(jié)，使得整個城市乃至整個國家都有著一個比較穩(wěn)定的結構。在遇到重大問題，如汶川大地震、南方雪災或是非典蔓延的時候，中央可以比較快速地實行宏觀調控，在最短的時間內有效地調度物質資源、人力資源和財政資源，這是西方國家政治體制下所達不到的管理效果。又比如在三峽水庫修建的問題上，由于重慶在其中擔任著舉足輕重的作用，中央就把重慶劃為直轄市，便于中央的統(tǒng)籌管理。

但是這樣的管理機制也存在著弊端。同樣是三峽水庫建設問題，坐落于湖北的宜昌對三峽水庫建設的重要性也很大，重慶想將其納入自己的管轄范圍，但是湖北省最終沒有同意，這件事就又體現了各個層級管理機構的博弈。一些中小城市由于各層級稅收等的壓力而發(fā)展不起來，發(fā)揮的空間受到了限制，在宏觀層面，甚至會出現為保證一些城市的利益或是實現國家的戰(zhàn)略部署而犧牲掉另一些城市的發(fā)展利益；許多小縣城本身的發(fā)展很有起色，但是由于它隸屬的縣級市或地級市上收的財政稅收很多，致使這些小縣城的發(fā)展受到了局限，導致許多發(fā)展較好的縣城都愿意爭取省管縣的管理機制。另外，在橫向的管理調節(jié)組織的力量相對薄弱，省與省之間的協(xié)調調度就會很有難度。

2.城市的發(fā)展會圍繞各自地區(qū)的核心來建設。最先發(fā)展起來的地方總會是省會城市、各級市、縣的中心，各種基礎設施、服務設施的布局都會圍繞著這些中心來展開。但是這樣的發(fā)展模式會使得城市建設的密度過大，過度地以中心區(qū)為中心，會導致城市的交通問題、就業(yè)問題、居住平衡的問題，而解決這些問題如果不重新對城市的空間布局進行規(guī)劃，那么城市就會向外圍擴展蔓延，形成一種攤大餅式的發(fā)展形式。而城市更好的發(fā)展模式是多中心式的，每個街區(qū)或是社區(qū)都可以配備完善的基礎服務設施、商業(yè)區(qū)以及良好的就業(yè)居住的平衡，使得城市協(xié)調有序地發(fā)展。

3.自上而下的管理體制使得城市的發(fā)展會依賴于中央制定的政策的影響。首先，每個城市的發(fā)展都要在國家制定的相應的法規(guī)條文之下；其次，國家的政策會引導某些城市的發(fā)展。比如說在改革開放的初期，國家鼓勵沿海城市率先實現經濟的對外開放，以達到先富裕而帶動其他城市發(fā)展的效果。再比如武漢市現在被定位為“中部地區(qū)的中心城市”，這樣一個城市性質的確定會更加確立武漢在中部地區(qū)的龍頭地位，同時在國家政策的調配上，武漢也勢必會受到一定程度上的照顧，這樣無論是財政上，還是產業(yè)的發(fā)展上，或者是經濟結構的調整上，都會在這一地區(qū)占有領先地位，這無疑就是政策對城市發(fā)展的影響。

還有就是在一個大政策的背景之下，城市做出適度的調整也會促進城市本身的發(fā)展。在倡導低碳生活、解決交通問題的TOD模式的大環(huán)境下，太原市就做出了適合政策的改良：在市區(qū)內的主要街道上實行公交車專用道的設置，對機動車的尾氣處理能力的檢測，不達標的不能允許在市區(qū)內行駛；積極舉辦大型的全國類的或是國際類的項目，招商引資；積極地為市民建設良好的公共活動空間，例如建設濱水的汾河公園，改善了整個沿河一帶的環(huán)境，建設城市的博物館、圖書館等地標性建筑等等。在適應政策環(huán)境的情況下，政府這樣的舉措肯定是利大于弊的。

當然，在這樣逐級的行政制度下，上一級對于下一級的考核就會有一個標準，一個量化的標準，這樣就難免會出現“政績工程”。城市政府的當屆領導為了使得自己在位的時候有一個“漂亮”的政績，大肆搞建設，而建設項目的實施又依賴于當地政府的指導與指向性的，在這樣的制度環(huán)境下，就會導致城市的發(fā)展陷入一種不合理的模式中，城市化的進程會高于經濟的發(fā)展。

4.郡縣制下的管理階層大體上是下級服從上級的管理，這樣的制度有利于一個政策法規(guī)的推行，最終加強的是國家對地方的控制。在這樣的制度構架下官員對下管理地方事務，對上服從或者等待調遣，很多建設環(huán)節(jié)僅限于政府強大的縱向行政運作體系中，民眾很少參與其中。雖然現在的城市總體規(guī)劃有明文規(guī)定要公示半個月，但是一方面公眾的熱情不高，另一方面市民的意見一般都不會被采納，最終還是會以當地政府的意見為主導；同時，這樣的制度在監(jiān)督方面存在問題，權力缺乏互相制約。逐級地實施政策法則也會降低政府的辦事效率。

5.郡縣制對中國城市區(qū)域發(fā)展的影響。行政管理自上而下的特點使得中國城市的區(qū)域整合更多的是在宏觀引導上的，例如長三角、珠三角、京津冀經濟發(fā)展連綿帶不僅僅是地域上的聯系，還有宏觀上對于這片區(qū)域的整合會促進城市的相互協(xié)調與發(fā)展。但是有時候這樣的區(qū)域聯系就會受到制約。例如筆者參與調研的襄陽市谷城縣，縣政府很想實現丹江口、老河口與谷城縣的區(qū)域整合，但是由于丹江口隸屬于十堰市，而老河口與谷城縣隸屬于襄陽市，因此，在實施的過程中必然會遇到許多的問題。這就是由于行政區(qū)劃、層級的不同而帶來的問題。

二、對當今城市體系建設的建議

1.對待行政區(qū)劃要精心設計。我國的行政區(qū)劃目前實行的是四級行政區(qū)劃，但是總體上來看呈現了結構冗余的特點。從改革開放以來行政管理的實踐看，四級行政區(qū)級劃存在著很多弊端，因此,由目前的四級制向“省—縣—鄉(xiāng)”三級制的轉變則是今后行政體區(qū)劃體制改革的根本方向。

2.摒棄人治，依法管理不同的城市。現行的行政管理制度是上級政府通過掌握人事任免權以及財權物權等，有力地控制了地方官員的權力。從總的來看有助于維護政治穩(wěn)定，也有助于集中力量辦大事。但是，過于集中的權力，扼殺了地方城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性，影響到當今中國的城鎮(zhèn)模式，地方讓位于中央，資源過于集中導致了中國城鎮(zhèn)等級不合理。國內基本上除了北京與上海發(fā)展成了具有國際影響力的大都市，其余城市缺少競爭力。而且城市的發(fā)展缺少市民的參與，并不是市民通過自身的主觀能動性創(chuàng)造的，過于依賴國家的政策。所以政府應該更多地回歸權力于地方，釋放一些本不應該承擔的權力，這樣我國的城鎮(zhèn)才能全面發(fā)展、快速發(fā)展。

3.加強司法的監(jiān)督力度。由于縱向管理特點，使得各級領導對于自己下轄的管理權力較大，而本身缺少橫向的權力體系與其相制約，導致每一級別領導者的話語權具有不可動搖的權力。所以建議建立相互監(jiān)管、相互創(chuàng)新的權力體系，從而完善我國城市的管理體系。

參考文獻:

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4.陳晉肅.世紀中國行政區(qū)劃體制改革的問題與出路——劉君德教授訪談錄[J].探索與爭鳴，2002（4）

（作者單位：華中科技大學建筑與城市規(guī)劃學院 湖北武漢 430000）

（責編：李雪）