全部政府性資產管理現狀及對策

何霞

摘 要：政府性資產作為政府權力運行的重要載體，既是政府履行社會管理和公共服務職能、推動經濟社會可持續發展的物質基礎，也是檢查、評價政府依法履行受托管理職責的重要依據。隨著國家審計對政府資產領域的不斷深入，政府性資產在運動過程中存在的諸多問題逐步得到揭露。文章主要從全部政府性資產的涵義、范圍、目前存在的問題及今后審計工作的方向和重點展開論述，以便今后更好的發揮審計職責，為政府性資產起到保駕護航的作用。

關鍵詞：政府性資產 審計 對策

中圖分類號:F239文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）09-048-02

一、政府性資產的涵義及范圍

所謂政府性資產，是指一級政府在法律賦予的范圍內，運用公權力為履行職能向社會提供產品或公共服務而占用的資產、政府投資建造并已竣工結算的公用（公益）性設施以及政府控制的無形資產、其他公共資產的統稱，主要包括以下幾個方面：全部政府性資金、部門存量資產、經營性資產、公益性資產、資源性資產、其他無形資產。

二、政府性資產在日常管理上主要存在的問題

（一）政府部門行政經費沒有嚴格執行預算標準，隨意性較大，極易造成不必要的浪費，影響政府性資金使用的效益

在部分鄉鎮的經濟責任審計中發現，鄉鎮行政經費開支包括人員經費和日常招待費開支沒有相關的硬性指標約束，調整預算也沒有履行任何手續，執行的隨意性較大。如2009年我局在某鄉鎮的經濟責任審計中發現，該鄉鎮2006年至2008年三年行政經費來源1762萬元，行政經費開支2554萬元，支出大于收入792萬元。特別是2008年行政經費開支是年初預算的3.18倍，且并無調整行政經費預算的手續，行政經費支出嚴重擠占了專項基金。一定程度上造成政府性資金的浪費，影響了政府性資金的使用效益。

（二）資產滯留賬外且缺乏監管，極易造成國有資產流失

從審計已揭露的情況看，某些單位存在一定數額的賬外資產。形成的原因主要有：

1.政府新投資項目建成后，驗收、移交、進賬不及時形成賬外資產。當前政府性投資項目建設和管理的薄弱環節恰是資產形成后的驗收、移交、入賬等方面。政府投資綜合管理部門、建設主管部門和國有建設單位在實際工作中存在簡化驗收程序，弱化竣工驗收等問題；在資產移交、入賬等工作上管理和監督職責不清、責任不明。由此導致相當部分的政府投資形成的公益性資產成為賬外資產，為審計的績效評價增加難度，也容易造成資產流失。

如我縣某一投資公司，主要從事城市基礎設施投資建設，成立至今已投入近28個億的建設資金，現大部分項目已完工并交付使用，但仍掛在該公司的“在建工程”賬，未結轉至資產使用或相關管理單位賬面進行核算，形成了“使用單位不占有，占有單位不使用”的分頭管理格局。

2.資產移交監管不嚴形成賬外資產。部分單位在進行撤、并、分等行政體制改革過程中，由于主管部門進行統一資產調配后，未及時辦理資產產權變更手續，在已使用資產的原所有權人注銷、滅失等情況下，無法進行產權登記變更，造成在用的資產成了賬外資產。

如我縣在某鄉鎮經濟責任審計中發現：原撤并鄉鎮的28家企業占地684畝，房屋44幢未建立固定資產賬，對外投資248萬元亦未建賬，土地使用權證和房屋產權證未妥善保管。由于年限已久，加上領導和知情人士已調離，很容易造成資產流失。

政府性資產長期置于賬外，不僅與有關法律法規的規定不符，造成會計信息失真、財務報告不實、權屬界定不清等問題，而且，由于資產賬外流轉，脫離了單位監督管理制度的有效制約，容易帶來政府性資產的不當處置，造成國有資產流失，并可能滋生腐敗等現象。

（三）部分經營性資產管理混亂

長期以來，由于財政預算管理體制的原因，行政事業單位經營性資產收入沒有完全納入預算管理范疇，使得對非經營性資產轉為經營性資產以及所產生收益的監督管理機制執行不嚴，且由于辦理“非轉經”手續后需固定繳納國有資產占用費等因素，造成多數行政事業單位未經審批，直接將非經營性資產轉為經營性資產，從而獲取部門收益。多年來的不斷積累，當前行政事業單位未經審批的經營性資產規模相當大，管理狀況相當混亂。存在的原因主要有：

1.缺少有效管理。我國行政事業單位國有資產管理，目前實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。但由于政府性資產管理相關配套制度尚不夠完善，政府財政部門所負的綜合管理職能往往只控資產進出，對資產的日常經營管理監管較少，造成經營性資產保值增值目標不明確、職責不清。而且對經營者的行為缺乏有效監督、約束，造成政府性資產使用效率低下等。從審計情況來看，部分資金出借或固定資產出租未收取資金占用費及租金情況時有發生。如在我縣某鎮的經濟責任審計中發現:該鎮有一磚瓦廠轉讓給個人，評估價26萬元，承租集體土地73畝，年租金3.6萬元，根據承租人承諾，尚欠該鎮工業公司租金7.2萬元，承諾在下次拆遷賠款中支付。但承諾至今兩年多時間尚未收回，而該鄉鎮也未履行任何催討手續。

2.部門擅自轉移收入，導致政府資產流失。政府性資產有償使用產生的收益應該屬于國家所有，然而有的行政事業單位出于自身利益的考慮，改變財政資金用途，通過出租、出借、擔保、合伙、開辦經濟實體等方式把多余的資產轉為有償使用，大部分收益被視為集體所有而沒有上交財政，而是由單位自行支配使用，且多用于職工福利領域。我縣在某鄉鎮領導經濟責任審計中發現：該鄉鎮將政府所有的店面房出租收入反映在工會賬，并且全部用于增加鄉鎮職工收入，造成了政府資產流失。

3.評估不足，導致政府性資產流失。在部分掌握城市資源的企業改制中，只對房產、設備等固定資產進行評估，而對于企業的商標、名稱、涉及的經營權等無形資產卻不予評估或評估不夠。改制企業的實際價值與評估價值之間存在著較大差距，企業改制中實際支付的貨幣并不能真正體現企業的真實價值。如通過將出租車營運權、公交車經營權、客車營運權等城市資源使用權市場化轉讓來籌集資金，補充市政建設資金不足，應該是符合經濟社會發展的方向，但實際上其評估價格偏低或沒有評估計算其價格，出現了價值與價格相背離的現象，這種現象在國企改制過程中普遍存在，客觀上導致大量國有資產流失。

從當前全部政府性資產暴露的問題看，政府性資產分配、經營、處置環節往往是政府權力運行的切入點，通過加強對領導干部項目投資、資產經營權租賃、經費分配使用等經濟決策過程的事前、事中、事后審查，可以評判領導干部在經濟活動過程中是否存在營私舞弊等違規行為，從而壓縮了領導的權力空間，提高全部政府性資產使用績效，發揮審計的免疫系統作用。

三、加強對政府性資產審計管理的建議

（一）關注全部政府性資金運動的合法性、合規性、績效性

一要關注全部政府性資金運動。包括：關注預算執行與預算計劃的合規性以及法定支出比率的合規性，重點檢查是否存在嚴重超預算、大量追加預算等行為。同時還應關注人員經費、辦公經費、招待費與部門及鄉鎮在編人員配比的合理性，堅決杜絕無節制的開支上述各項費用，影響政府性資金的使用效益。

二要關注政府性資金收入的合規性、合理性。包括土地使用權轉讓、采礦權轉讓以及重大資產處置等程序的合規性，管理行為的有效性等。

三要關注全部政府性資金支出中，支出轉化為資產的合規性、合理性。如：是否遵循集中采購、是否實行公開招投標制度等，關注資產支出結構是否符合國家宏觀調控政策，是否遵循有效配置原則等。

（二）關注部門資產管理現狀

一要關注部門存量資產的管理制度現狀及其執行效果。制度管理是政府性資產有效管理的基礎，各部門應按照行政事業單位國有資產管理的要求制定本單位國有資產管理具體辦法：包括國有資產使用管理制度、國有資產管理責任制、資產登記檔案等，建立和完善資產管理信息系統，對國有資產實行動態管理。制度執行審計中，應重點檢查資產購置項目是否應列入單位年度部門預算，資產處置是否按規定程序進行審批，資產統計報告是否真實、可靠等。

二要關注部門存量資產的管理現狀。從當前部門存量資產日常管理存在的共性問題看，主要是：無償劃拔的土地使用權賬面未反映、房屋建筑物計價基礎不完善、長期掛賬資產未清理以及資產賬外管理等。審計中，應重點關注無償劃拔的土地使用權和房屋建筑物的占用情況，為分析評估政府性資產價值打好基礎；重點關注長期掛賬資產、閑置資產、盤活盤虧資產的分布狀況及成因，為評價管理職責履行情況打好基礎；重點關注賬外資產的管理狀況及成因，揭露在資產管理中存在的主要問題。

（三）關注經營性資產實際實現的權益情況

經營性資產目前主要分為三大塊，一是在各類企業中運營的國有凈資產和集體凈資產（以下簡稱“企業資產”）；二是部門存量資產中非經營性轉為經營性的資產及其收益形成的資產（以下簡稱“非轉經資產”）；三是部門資產中雖未辦理非轉經手續，但實際上已用于出租投資等，并形成收益的資產。

對企業資產，目前主要由政府下屬國有資產經營總公司負責管理。對這類資產，應按照市場化經營原則，關注資產的盈利能力、公平分配權利的維護情況（即是否按同股同權取得收益）、合法權利的行使、監控體系的建立等。

對非轉經資產，主要應關注非轉經審批手續是否完備、取得的收益是否納入財政非稅收入管理、資產是否安全完整、監督管理職責是否有效行使等等。特別對行政事業單位以各種名目成立的直接控制的下屬單位，重點關注其收益分配狀況，是否存在將部門費用在下屬單位列支等現象。

對其他經營性資產，主要應關注部門取得的收入是否入賬，入賬是否完全、及時，是否繳納相關稅金，是否存在收入不入賬直接沖抵費用的情況發生。

（四）關注公益性資產和無形資產的運動變化情況

公益性資產直接關系到國計民生，由政府的專門部門（如教育、文化、交通、城建、水利、環保等）投資建設，目前管理中最大的問題是資產價值管理與實物管理脫節、資產后續保障機制缺失等。審計中，應重點關注公益性資產增長是否適應城市發展的需要，資產管理維護是否到位，資產的形成、退出機制是否完善，資產的核算體系是否健全等。

無形資產包括土地使用權、礦產資源權等是政府權力運行的重要載體，也是近年來政府發展經濟的動力源，但由于其分布廣、計價難等特點，目前體現在政府性資產中僅為其已轉讓的資產。按照審計的重要性原則，應重點關注存量資產的規模及變動狀況，資產轉讓法定程序是否到位，收支管理是否納入財政專戶管理等等。

今年長興縣審計局在全部政府性資金審計的基礎上小試牛刀，開展了政府性資產審計實踐探索。采取了全部政府性資產審計與鄉鎮領導經濟責任審計相結合的辦法，主要通過關注資產存量、關注資產質量、關注資產增量等方面展開審計，重點在于摸清全部政府性資產規模、結構和性質；掌握政府性資產管理現狀，揭示資產管理中存在的隱患和問題，提出加強政府性資產管理的建議，規范政府資產管理行為。審計取得了初步成效，進一步摸清了該鄉鎮的家底，對今后政府性資產管理方面提出了合理性建議，同時也壓縮了領導的權利空間，充分發揮了審計免疫系統作用。全部政府性資產審計是審計系統著眼“免疫系統”功能定位，充分發揮審計建設性作用的一個重要著力點，是今后一個時期內需要不斷探索的重大課題。

參考文獻：

1.謝力群.對全部政府性資產管理情況的調查思考.調查與思考,2009(11)

2.許家林.論資源性資產管理的幾個問題.宏觀經濟研究,2005(1)

3.來堯信.積極探索全部政府性資產審計 努力提升經濟責任審計“免疫力”.http://www.zjsjt.gov.cn，2009

4.周仲利.加強改進國有企業審計的三條路徑.2010

5.胡金良.應用政府資產理念 創新經責審計思路.浙江審計,2010(3)

6.張進發.政府履職審計的實現意義.浙江經濟,2009(6)

（作者單位：浙江長興縣審計局 浙江長興 313100）

（責編:賈偉）