文化體制改革背景下公益性文化事業(yè)單位的改革與發(fā)展問(wèn)題探析

習(xí)文彥

摘 要:黨的十六大以來(lái)，我國(guó)的文化體制改革取得了重大進(jìn)展，黨的十七屆六中全會(huì)提出了大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，保障人民基本文化權(quán)益的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是公益性文化事業(yè)的發(fā)展也面臨著許多急需解決的問(wèn)題，如果這些問(wèn)題不能很好地解決，將直接影響文化體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。文章分析了當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞：文化體制改革 公益性文化事業(yè)單位 改革與發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：G123

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）09-040-02

我國(guó)文化體制改革從2003年6月起開(kāi)始試點(diǎn)，2006年起由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推開(kāi)，目前正處于攻堅(jiān)階段。當(dāng)前，我國(guó)的文化體制改革取得了重大進(jìn)展，但是公益性文化事業(yè)的發(fā)展也面臨著許多急需解決的問(wèn)題，如果這些問(wèn)題不能很好地解決，將直接影響文化體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、我國(guó)文化體制改革歷程

黨的十六大對(duì)深化文化體制改革作出一系列重大決策，明確劃分文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，確立了社會(huì)主義文化的發(fā)展方向；黨的十七大提出推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的戰(zhàn)略任務(wù)；黨的十七屆六中全會(huì)提出了下一步深化文化體制機(jī)制改革的具體目標(biāo)和內(nèi)容，我國(guó)文化的文化體制改革在創(chuàng)新中穩(wěn)步推進(jìn)。

近年來(lái)，我國(guó)文化體制改革之所以取得明顯成效，關(guān)鍵在于明確劃分了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持群眾基本文化需求由公益性文化事業(yè)解決，群眾多樣化、多層次、多方面的文化需求由經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)解決。長(zhǎng)期以來(lái)，制約我國(guó)文化發(fā)展的體制弊端就是公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)相混淆，事業(yè)的職能和企業(yè)的功能相混淆。深化文化體制改革就是要著力解決這個(gè)體制弊端，一方面通過(guò)政府主導(dǎo)、增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)，發(fā)展公益性文化事業(yè)；一方面通過(guò)創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場(chǎng)、壯大實(shí)力，發(fā)展經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)。

二、公益性文化事業(yè)的改革與發(fā)展

近年來(lái)，在“政府主導(dǎo)、增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的指導(dǎo)思想下，財(cái)政對(duì)公益性文化事業(yè)單位投入逐年加大，公益性文化事業(yè)單位內(nèi)部也在深化勞動(dòng)人事、收入分配和社會(huì)保障制度的方面改革，我國(guó)公益性文化事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。根據(jù)2011年3月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，承擔(dān)公共文化基本公益服務(wù)的文化事業(yè)單位，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，劃為公益一類(lèi)事業(yè)單位；可部分由市場(chǎng)配置資源的文化事業(yè)單位，劃為公益二類(lèi)事業(yè)單位。對(duì)公益一類(lèi)，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)公益二類(lèi)，根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式予以支持。

本文所要討論的公益性文化事業(yè)單位，主要是指公益一類(lèi)文化事業(yè)單位。公益性文化事業(yè)的根本任務(wù)，是構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系，為人民群眾提供基本的公共文化服務(wù)，保障人民收聽(tīng)收看廣播電視、讀書(shū)看報(bào)、進(jìn)行公共文化鑒賞、參與大眾文化活動(dòng)等基本文化權(quán)益。公益性文化事業(yè)應(yīng)該堅(jiān)持公益性、基本性、均等性、便利性的原則，以政府為主導(dǎo)，以公共財(cái)政為支撐，以公益性文化事業(yè)單位為骨干，以全民為服務(wù)對(duì)象，以基層特別是農(nóng)村為重點(diǎn)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。以政府為主導(dǎo)，就是政府要切實(shí)履行在文化領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。以公共財(cái)政為支撐，就是主要依靠政府財(cái)政投入建設(shè)公共文化服務(wù)體系，扶持公益性文化單位，建設(shè)基本文化設(shè)施，購(gòu)買(mǎi)文化產(chǎn)品用于公共文化服務(wù)。以公益性文化事業(yè)單位為骨干，就是要積極推動(dòng)公共博物館、紀(jì)念館、陳列館、美術(shù)館、文化館、圖書(shū)館以及基層文化活動(dòng)中心向全社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放，提高公益性文化單位服務(wù)群眾的能力和水平，最大限度地發(fā)揮社會(huì)效益。以基層為重點(diǎn)，就是優(yōu)先安排涉及群眾切身利益的文化建設(shè)項(xiàng)目，切實(shí)提高基層文化服務(wù)能力，滿足基層群眾的基本文化需求。

三、當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在的問(wèn)題

1.財(cái)政投入不足。按照當(dāng)前文化體制改革的思路，公益性文化事業(yè)單位資金全部或主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)。但目前財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足文化事業(yè)的發(fā)展需要，財(cái)政的投入只能保證機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，而用于事業(yè)發(fā)展的資金投入嚴(yán)重不足，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是連基本的人員經(jīng)費(fèi)都不能保證，公共文化服務(wù)功能弱化，人民群眾的基本文化權(quán)益難以得到保障。多年來(lái)全國(guó)財(cái)政投入的文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出的比重不足0.5%。“十一五”以來(lái)，盡管文化事業(yè)費(fèi)總量呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢(shì)，但文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政總支出的比重卻基本維持在0.36%和0.4%之間。2010年，全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)323.06億元，占財(cái)政支出的0.36%，比上年降低了0.02個(gè)百分點(diǎn)。

2.占有國(guó)有資源規(guī)模不同導(dǎo)致收入不同。在財(cái)政投入不足的情況下，文化事業(yè)單位“各顯神通”，多渠道籌措資金。但由于各單位占有國(guó)有資源的規(guī)模和種類(lèi)不同，導(dǎo)致取得的國(guó)有資源收入苦樂(lè)不均，職工收入差距過(guò)大等現(xiàn)象。公益性文化事業(yè)單位在具有公益性的同時(shí)具有一定的壟斷性。例如國(guó)家興辦的圖書(shū)館、博物館、文化館、群眾藝術(shù)館、美術(shù)館等為群眾提供公共文化服務(wù)的單位；體現(xiàn)民族特色和國(guó)家水準(zhǔn)的藝術(shù)院團(tuán)等。由于壟斷性使然，如果讓這些單位參與到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的話，便會(huì)產(chǎn)生背離公益性的后果。公益性、壟斷性與經(jīng)營(yíng)性糾纏在一起，導(dǎo)致一些公共博物館、美術(shù)館、文化館、圖書(shū)館等公益性事業(yè)單位為取得更多的收入而出租場(chǎng)館或者利用國(guó)有資源搞經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，有的更是采用了一些引起爭(zhēng)議甚至不合法的方式。如承德避暑山莊內(nèi)建私人會(huì)所、故宮建福宮被質(zhì)疑開(kāi)設(shè)私人會(huì)所、國(guó)家博物館路易威登箱包展引質(zhì)疑等一系列事件在社會(huì)上產(chǎn)生不良影響，也有悖于單位的公益性屬性。

3.內(nèi)部機(jī)制改革有待進(jìn)一步深化。隨著文化體制改革的逐步深入，各公益性文化事業(yè)單位在推進(jìn)體制改革、機(jī)制創(chuàng)新方面，取得了顯著成效，但是改革工作進(jìn)展情況不均衡，內(nèi)部機(jī)制改革工作還不深化、不全面，還沒(méi)有完全到位，繼續(xù)深化改革的任務(wù)還很繁重。如普遍存在組織管理上比較松散，分配上還沒(méi)有完全擺脫平均主義，激勵(lì)機(jī)制不足；與社會(huì)保障體系的銜接還沒(méi)有到位。實(shí)踐證明，體制機(jī)制障礙已經(jīng)成為文化事業(yè)單位繁榮進(jìn)步的最大障礙。

四、當(dāng)前文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在問(wèn)題的對(duì)策

1.增加財(cái)政投入。對(duì)于定位為公益一類(lèi)的文化事業(yè)單位，財(cái)政應(yīng)加大對(duì)其資金支持力度，要根據(jù)其發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，核定此類(lèi)文化單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施項(xiàng)目的支出，并予以必要的經(jīng)費(fèi)保障，重點(diǎn)支持公益性文化設(shè)施的內(nèi)容建設(shè)、功能建設(shè)和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。同時(shí)要按照“政府主導(dǎo)、增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的方針，把加大投入力度與改進(jìn)投入方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以規(guī)模定崗位、定人員，以向公眾提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量確定財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額，建立和完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，逐步提高具有激勵(lì)性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)投入比例。針對(duì)財(cái)政投入的文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出的比重偏低的現(xiàn)狀，要采取多種措施，力爭(zhēng)“十二五”期間文化事業(yè)費(fèi)有較大幅度增長(zhǎng)，力爭(zhēng)到“十二五”末，文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政總支出翻一番，達(dá)到1%左右。在加大財(cái)政投入的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)公益性文化事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，嚴(yán)格資金管理，提高資金使用效益。

2.規(guī)范公益性文化事業(yè)單位收入管理。公益性文化事業(yè)單位的根本目標(biāo)是為群眾提供基本的公共文化服務(wù)，財(cái)政足額保證經(jīng)費(fèi)，除國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)公益性文化事業(yè)外，不鼓勵(lì)單位自己搞創(chuàng)收。所以，對(duì)于公益性事業(yè)單位的房屋場(chǎng)館等資產(chǎn)出租收入、捐贈(zèng)收入等收入應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理，收入全部上繳同級(jí)財(cái)政部門(mén)，財(cái)政在核撥經(jīng)費(fèi)時(shí)可以將收入全額返還，但相應(yīng)減少等額財(cái)政撥款，從根本上抑制公益性文化事業(yè)單位的創(chuàng)收沖動(dòng)。使公益性文化事業(yè)單位將全部精力投入到為群眾提供基本公共文化服務(wù)上。

3.深化內(nèi)部機(jī)制改革，提升公共服務(wù)水平。發(fā)展公益性文化事業(yè)，就是要追求社會(huì)效益的最大化，不搞產(chǎn)業(yè)化，但也要轉(zhuǎn)換內(nèi)部機(jī)制，結(jié)合行政管理體制改革和政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、管辦分離，探索建立公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化服務(wù)職能、增強(qiáng)發(fā)展活力，深化勞動(dòng)人事制度、收入分配制度改革，不斷增強(qiáng)活力，切實(shí)提高服務(wù)群眾的能力和水平，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，最大限度地發(fā)揮公益性文化事業(yè)單位的社會(huì)效益。

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（作者單位：審計(jì)署文化體育審計(jì)局 北京 100020）（責(zé)編：若佳）