完善財政投資農村公共基礎設施制度的建議

龐釗珺 張恒

摘 要:近年來，國家連續出臺加大財政支農的力度、加快農村基礎設施投資建設的政策，反映出目前以及今后一個時期我國財政投資在農村基礎設施建設中地位和作用的強化。而在實踐當中，我們應清晰地看到，財政投資建設農村基礎設施普遍存在效率低下的問題，這其中有現階段財稅體系事權下沉、財權上升，二者不相匹配造成地方投入不連續、投入不足的原因，也有政府各部門條塊分割，利益格局固化的沉疴頑疾，還有項目決策不科學以及建設管理上的相關問題等。文章針對財政投資農村基礎設施普遍存在較低效率的問題進行了分析，闡明影響投資建設效率的一些重要因素等，并提出了相關的建議。

關鍵詞：財政投資 農村基礎設施 事權 財權

中圖分類號：F320文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）09-012-02

一、財政投資農村公共基礎設施的歷史沿革

基礎設施是指為人們生產以及生活提供一般條件下的物質性公共設施，關系著國民經濟整體利益以及長遠利益，是社會賴以生存發展的一般物質條件。如從行業來分，社會類基礎設施和經濟類基礎設施主要包括四個方面內容：一是能源設施類基礎設施，包括水、電、氣、暖等設施；二是交通設施類基礎設施，包括各類公共交通等；三是通信設施類基礎設施，包括郵電、通信、通訊等；四是環保設施類基礎設施，包括植樹造林、防沙治沙、城市垃圾處、污水處理等。

農村基礎設施則是基礎設施的一個重要組成部分，具有基礎設施的概念及特點。參照我國新農村建設的相關法律、法規文件，農村基礎設施應包括：農村生活類基礎設、施農業生產類基礎設施、生態環境類建設、農村社會發展類基礎設施四大類。農村基礎設施是農村經濟社會發展的重要基礎之一，是農村發展的先行資本，也是各類支農資金的重要投資對象之一。

在不同的時期，農村公共產品供給制度的變遷路徑主要體現為：最初的社區宗族組織供給為主→政府(集體)包辦一切下農民自我合作供給→政府主導下農民直接負擔(投工投勞)→政府(公共財政)主導+“一事一議”框架下的農戶參與這樣一個過程。

在人民公社和農業經濟集體化這一時期，農村基礎設施供給主要依靠政府強制推動，依靠高度組織化的農村社區和集體為基礎大規模協調合作的方式進行，以及以無限供給的勞動力集中替代資本稀缺來施行。這一時期完成了許多大江大河、大中型水庫、水利樞紐、引水渠道和主要公共交通、電力等基礎類設施的建設。

1978年以后，隨著以家庭聯產承包責任制為主要內容的經濟體制改革的快速推行，集體資產細分到每戶。雖然改革開放后農村經濟社會發展不斷面臨新形勢、新要求，但國家仍沿襲著向工業化發展的傾斜政策，仍堅持城鄉分割的二元化結構，使農村基礎設施供給由農民和農村集體經濟組織負擔以彌補政府財政投入不足甚至財政退出的缺口。更進一步地，由于人民公社逐步解體和農業集體化制度的隨之衰弱，實際上農民直接成為了農村基礎設施建設支出成本的承擔方，是實質上的籌資對象。這一階段形成了政府主導下以農民直接負擔的農村基礎設施供給制度，同時引發了很嚴重的農民負擔問題。

農民負擔問題的尖銳化矛盾使得政府（特別是中央一級政府）將農村基礎設施投資、建設、籌資制度的改革不斷推進，從而使農村稅費改革成為了我國農村公共產品供給制度變革的一個突破口，至2006年國家基本全面取消了農業稅。黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略，標志著我國統籌城鄉發展新時代的全面到來。今后，在“多予、少取、放活”的基本方針指導下，更多的公共資源、公共產品將會源源不斷地投向農村地區，逐步改變長期城鄉二元化農村公共產品的供給結構，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，逐步建立起惠及全民的公共服務體系。也就是說，要逐步建立在公共財政覆蓋下的農村公共基礎設施供給制度。

如果說，最初建立財政投資農村基礎設施的供給制度其出發點主要是被動地解決農民負擔問題，而在新形勢下，一方面隨著我國國民經濟收入，尤其是可支配收入的持續增長，國家財政收入也有了大幅的提高；另一方面伴隨城市化、工業化的不斷快速推進，農村經濟和農村的社會發展出現了眾多根本性變化。如何在鞏固國家糧食安全戰略的同時，提高農村勞動生產力，在更高一層次上統籌城鄉的發展，進一步解決“三農”問題，推進國家現代化建設，才是主動完善財政投資農村公共基礎設施供給制度的出發點。

自2006年開始，每年的中央“一號文件”，不僅始終聚焦于“三農”，而且更是緊緊抓住加大財政支農，加強農村公共基礎設施投資建設來展開。如：2006年提出建立健全財政支農資金穩定增長機制，把國家對基礎設施建設投入重點轉向農村；2007年建議大幅度加大對“三農”的投入，國家財政新增固定資產投資增量主要用于農村，中央以及縣級以上地方每年對農業總投入的增幅應高于其財政經常性收入增幅；2009年建議擴大內需，實施積極財政政策的重點投向“三農”，新增國債使用向“三農”傾斜等。

二、財政投資建設農村公共基礎設施的問題

近年來，隨著各項財政支農資金的不斷推動，農村電網改造、農村公路、通信、江河以及水庫維修和治理等相關項目得以進一步廣泛開展，農村公共基礎設施建設有了較大改觀。但政府主導的公共財政投資建設仍存在一些問題，隨著實踐的逐步深入，日益暴露出這種投資建設方式存在效率普遍較低以及重復建設的弊端。

1.農村基礎設施建設缺乏長遠、科學、系統的規劃，導致農村公共基礎設施投入政策缺乏持續性，投入總量不足。如《農業法》規定“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”，但這樣的規定和制度內容較原則和抽象，實際操作性不強，缺乏配套政策和實施細則。對于實踐中廣泛存在的各級政府農業投資總量不足，結構性的矛盾，隨意改變預算投入方向、內容等問題尚未設計出切實可行的解決方案，而所缺乏的內容都是保障農村公共基礎設施投資，尤其是政府財政投入長期性、持續性、穩定性的關鍵措施。事實上，一直以來，國家財政農業上的投入增速遠低于國家財政收入增速。

在實施分稅制以后，“財力上收，支出下移”，地方可支配財力迅速下滑，再經層層截留后處于行政鏈條最底端的縣、鄉這一基層政府陷入了財政困境，對于承擔許多專項資金配套任務更是缺乏動力。同時，在地方財政趨緊的逼迫下，優先自利的原則廣泛應用，地方政府各個部門都容易致力于爭取上一級政府投入和招商引資所帶來的獲得利益分配，導致農村基礎設施投資非常容易往“短、平、快”的項目上分布，長期以來農村基礎設施投資和建設呈現“劣幣驅逐良幣”的不利局面。

2.農村公共基礎設施投資項目信息不透明、決策不科學、“尋租”現象嚴重。（1）理論上農村公共基礎設施除了農戶的直接經濟效益外，還應有較強大的間接社會效益，因此采用財政投入的這一情況下，投資的主體和間接受益主體基本一致。雖間接社會效益很大，但由于政府治理中委托代理的存在，一旦項目建設失敗、效果差，風險的隱形承擔者自然就是農戶，直接受益主體和承擔風險主體一致。這樣“誰投資、誰決策、誰受益、誰就承擔風險”的指導原則實際情況就變成了“誰投資、誰決策”和“誰受益、誰承擔風險”。基于對基本指導原則的粗淺理解，大多項目投資和建設信息，譬如投資的額度、規劃、建設和補償標準、承包方式以及由誰來施工等只有決策者和施工單位清楚，這在一定程度上也出現了大量的“尋租”行為，增加了建設成本。在項目建設后評估制度未建立或應用不成熟，投資風險責任難以衡量、約束和監督的情況下，類似形象工程、項目建設轉包、偷工減料等現象大量出現。（2）決策不科學，項目審批和投資決策存盲目性和隨意性。一方面忽視農戶作為農村公共基礎設施的直接受益和直接需求主體地位，將農戶視為財政支農的被動接受者，從而將農戶排除在項目投資的決策外，導致政府提供的農村公共基礎設施不是農戶所需要的情況時常出現。另一方面忽視了專家評估在項目決策中的作用。沿用重審批輕調研，重分配資金輕管理的傳統思維和經驗習慣，使得項目評估成為擺設，其作用無法落到實處。

3.農村公共基礎設施投資建設呈現多部門多頭管理的現象。目前中央政府直接分配與管理支農投資的部門就有農業、林業、水利、氣象、扶貧開發、發改委、國土、交通、建設、民政、衛生、教育、人力資源和社會保障等，而在縣級層次上，同樣呈現出多部門管理的局面。

由于管理的主體較分散，盡管各部門都制定了詳細的農村公共基礎設施資金管理辦法，但各職能部門之間缺乏相互協調的機制和平臺，有效管理機制仍未形成。投資領域劃分不清晰，投資中相互交叉、重復，同一性質的支農資金往往分撒于不同部門中，且各部門的資金指標體系又通過本部門所屬系統，條條塊塊地逐級下撥分配，這些條線之間幾乎沒有任何交集，形成了“天女散花”式的資金分配方式。最后由于投資資金在時間以及空間上的分散，難以保證項目建設的完整性、連續性和及時性。實際上由于環節過多、監管困難，權力尋租更加容易，參與分配利益的人也更多，資金流通成本高。

三、提高財政投資農村公共基礎設施效率的對策

1.健全農業投資法規和政策體系。以《預算法》、《農業法》為基礎，抓緊制定《農業投資法》，督促各級地方政府制定相應的農村公共基礎設施建設長遠、科學、系統的規劃，明確各級政府在農業投資和農村基礎設施建設方面的各項權利、義務和責任，規定投資增長的長效機制，規范投資、建設、管理、監管行為，完善考核制度。

2.解決各部門利益條塊分割導致的財政投資缺乏效率，重點在于減少財政支農資金運行的中間環節，精簡財政支農的渠道，對分散的支農資金進行有效整合，以縣一級政府為單位，將中央、省、市下撥的財政資金與縣一級政府安排的相關資金“捆綁”進行使用，并進一步加強資金的監管、監控。有條件的地方可試行整合各相關部門，形成大部制，徹底打破現階段既有部門條塊分割的格局。另外的思路就是建立縣級資金項目整合對接平臺，將整合后的財政資金有效對接到縣內的項目庫，然后有計劃、分步驟、有側重點地安排資金的合理使用。

3.結合“自下而上”的公共基礎設施需求表達機制，建立科學的農村公共基礎設施建設投資決策、決算系統。人民代表大會是最高權力機構，根據預算法規定有預算的管理職權，縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批準本級預算和本級預算執行情況的報告。投資決策系統負責重大的農村投資項目的論證、評審工作，選擇合理的投資方案。申請資金單位經過“一事一議”的程序完成農村公共基礎設施需求意見和初步方案，而后委托相關專業中介咨詢機構，在充分調查研究基礎上，擬定項目的可行性報告，登記入冊、入庫，最后由專家決策進行科學論證報批。具體步驟如下：（1）加強基層民主治理，建立和完善村組一級的“一事一議”制度，吸納農戶就本村組的農村公共基礎設施建設進行相關討論，形成意見和初始方案，而后委托專業中介機構進行項目評估。（2）要以縣一級政府為單位建立農村公共基礎設施需求信息系統和儲備庫，及時登記、錄入經過“一事一議”和中介評估的項目，適時跟蹤和調整地方基礎設施建設的情況。（3）對于庫中的項目，依托科學的專家決策系統，進行評審、論證，直至完成項目選擇和排序。（4）完善農村公共基礎設施建設資金投資效果后評估、評價體系，針對可行性研究報告的預期效益數據分析與運行之后的實際效益數據進行充分對比分析，找出差異，總結經驗，為下一步改進設計、咨詢、決策、評估工作產生約束力和監督、監管機制。

4.加強項目的建設管理。“不斷深化政府投資體制改革，大力推行政府投資工程代建制，政府在確定建設規劃后，可向社會進行公開招標選定項目業主”，“對非經營性的政府投資項目應加快推行代建制，即通過招、投標等方式，選擇專業化項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目的投資質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，這是國務院《關于加強投資體制改革的決定》中的明確規定。同時，積極探索和完善“代建制”在農村公共基礎設施建設中的運用，建立一整套有效防止項目投資管理失控、監督不力的權責對等、良性互動的政府投資管理制度，是伴隨著市場化進程，政府逐步退出微觀經濟管理領域的大趨勢。

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（作者簡介：龐釗珺，陜西師范大學11級教育經濟與管理碩士研究生；張恒，西安翻譯學院團委，同時為中共陜西省委黨校10級國民經濟學碩士研究生 陜西西安 710000）

（責編：若佳）