“天堂”杭州：在土地財政的挽歌里掙扎

席斯 陳慧晶 宋堯

杭州會成為中國第一個無法完成年度財政預算目標的省會城市嗎——現在，這還是一個假設。

不過，這座美麗的湖濱城市的確在煎熬中。今年上半年，在浙江省的11個市中，杭州是唯一一個財政收入負增長的城市。而在去年，它的財政收入還居全省首位。

這意味著，今年下半年，杭州的財政收入增速要達到29%，才能完成年初安排的預算收入目標，從而滿足當年財政支出需要。在地產調控不放松、中國經濟增速下滑的陪伴下，29%不是一個可以“輕松”達到的增速。

過去幾年，杭州城建資金支出大部分來自土地出讓金，城建資金支出是由土地出讓金的收入來以收定支的，但現在，杭州正在向浙江省委、省政府求助，申請財政補貼。

今年杭州市預算目標是完成土地出讓收入430億元，不過截至6月底，進賬只有106億元。要知道，三年前，這座城市的土地出讓收入曾創下1200億元的全國紀錄。在這之后，它越來越像一個必須依賴土地財政輸血的“病人”。

盡管一切遠未結束，但告別土地財政的挽歌已隱然奏響。

求助

最近，杭州向浙江省委、省政府提交了一份報告，報告中列舉了杭州今年的重點項目以及需要的資金投入。其中最重要的一塊投入就是交通，包括地鐵、高鐵和高速公路，此外還列舉了文化產業、民生保障等，請求省政府在對應的專項資金中撥款給予支持。

杭州市申請的財政補貼主要為專項轉移支付，對應具體項目，專款專用。一般轉移支付通常按照地方過去幾年財政收入、人口等情況按照統一公式計算并發放。據了解，杭州過去幾年財力好，一般轉移支付很難爭取到，中央也很少傾向浙江這樣的東部省市。

杭州市發改委一位官員表示，由于政府財力受限，一些計劃的建設項目，如鐵路等確實是要暫時緩一緩了。

根據杭州市地鐵集團的原定計劃，地鐵一期工程總投資達349.36億元，計劃于2011年底建成通車。這項工程由地鐵一號線、地鐵二號線和地鐵四號線部分線路組成。而根據最新的計劃，一號線將于今年10月正式進入試運營，二號線東南段將于2013年底通車。

一家承攬地鐵裝潢項目的公司表示，他們承接了一號線七個站點的裝潢，裝修進度已達70%，但到6月份為止，資金全部由公司墊付，而每個地鐵站的裝潢費用大概500萬元～1000萬元。而根據原定協議，款項拖欠后，對企業上下游生產商都會產生影響。

2011年，杭州市完成公共財政收入785.15億元，穩居全省首位。“杭州都是自籌資金解決問題，要補助的情況并不多。”一位浙江省政府人士表示。

但今年上半年，杭州公共財政收入只完成了460.6億元，比去年同期下降2.7%。若要完成全年863億元的目標，下半年杭州財政增速要達29%。

如果公共財政收入完不成，不僅影響一些項目的進度，甚至有可能影響與民生有關的一些支出。

“杭州病”擴散

杭州稅務部門一位官員稱，江浙民營企業目前普遍利潤下降，而前兩年火爆的票據貼現業務因溫州民間資金鏈斷裂等原因基本停滯。當地外貿企業雖多，但“外貿出口有增值稅退稅政策，外貿企業利潤并不高，企業所得稅也不會太多”。

財政增收困難與此有關，但最關鍵的原因是杭州土地出讓收入銳減以及房地產業的不景氣。

土地出讓整體收入的下降又影響到政府進一步收購和儲備土地的進度，地方政府土地買賣循環變得很不順暢，導致土地出讓收入和土地相關稅費收繳困難。

回看2009年，杭州土地出讓收入全國排名第一，達到1200億元，而其地方公共財政收入僅有500多億元。大量的基建和公共項目依賴土地出讓金，這些基建項目又帶來了巨大的相關稅收。

土地帶來的收益不止出讓金，還進而影響到營業稅、城建稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、契稅等多個地方稅收收入。

2009年，在全球金融危機下，全國稅收仍增長11.7%，其中房地產相關稅收貢獻率達30%以上。同一年，上海以991億元的土地出讓收入排名第二，北京以922億元排名第三。2010和2011年，上海蟬聯土地出讓收入冠軍寶座。

而這幾個土地收入大市在今年都面臨同樣問題，即下半年都要拿出比其他省市更多的努力去完成年初設定的預算目標。北京在下半年財政收入增速必須超過15.75%才能實現年初的目標。今年上半年北京財政收入增速為5.3%，低于預算規定的10%。上海則需在下半年完成16.7%的增速。

北京地稅部門一位官員說，下半年收入壓力非常大，以往作為地稅收入最大增長點的房地產和土地相關稅費增速大幅下降，營業稅、土地相關稅費甚至一度負增長。

中國指數研究院公布的數據顯示，今年上半年全國300個城市土地出讓金排行中，上海從第一寶座跌落至第九名，只完成了184.2億元，是去年同期的四成；北京則無緣前十，比去年同期下降56%。

一位地方國土部門官員說：“土地財政也就是這五六年突飛猛進發展起來，現在好像離了土地，地方政府各方面都受到影響，包括發工資。”

在一些基層政府，年終要拿一塊地賣了以后才能發工資。

破除循環

地方政府對上半年財政收入增速下滑的表現讓江西財經大學副校長蔣金法無法接受。“只是增速下降了一些，政府那個著急那個心疼，接下來的減稅也不再有大動作”。

在蔣金法看來，土地財政是中國在城鎮化過程中走偏了路。他認為，地方政府對土地的依賴，讓中國的結構調整、產業轉型等改革異常艱難。地方政府賣土地，搞基建，地價高漲，房價就下不去，高房價套牢了購房者，其他消費無法釋放，制造業就賣不動商品，這樣實體經濟就好不了，實體經濟不振，稅收就上不來，稅收少，錢不夠花，地方又想辦法賣地，再搞基建……現在地方政府正處在這樣的惡性循環中。

在一些專家看來，破除這種循環，中國需要深化正在進行的財稅體制改革、收入分配改革等。

在循環的另一面，依靠土地財政大做文章的杭州、北京和上海等城市，從今年開始也已經越來越無法靠土地尋求發展。

杭州的土地后備資源非常缺乏，目前杭州市內已經無法做到耕地占一補一的平衡，沒有全省的支持，杭州已到了無地可用的地步。

上海市政府一位官員表示，上海的城市建設用地的比重占用地比重，實際上已經到了土地和環境承載力的上限。而北京市財政局局長楊曉超也稱，北京土地資源稀缺，人口資源環境壓力加大，財政主要依靠房地產收入這樣一種模式已不可持續。

土地財政和地方經濟看似牢固的利益鏈，已經出現斷裂，也許這正是結束的開始。

（摘自2012年7月20日《經濟觀察報》）