頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”

胡鞍鋼

當(dāng)前，對于改革的策略問題有不同的看法，有人堅(jiān)持要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，而有人認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)摸著石頭過河。改革開放初期，由于中國的改革沒有現(xiàn)成的道路可走，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可搬，所以提出要“摸著石頭過河”進(jìn)行改革試驗(yàn)，逐步探索，在反復(fù)實(shí)踐的過程中探索出一條成功改革之路。當(dāng)前改革雖已進(jìn)入深水區(qū)，“摸著石頭過河”這一改革方法是否排斥對改革進(jìn)行總體上的思考、研究和設(shè)計(jì)？

摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)不是相互排斥的關(guān)系，而是相互結(jié)合的。“不謀全局者，不足謀一域”，改革也需要頂層設(shè)計(jì)。摸著石頭過河，是中國改革的基本理論和方法。將頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”的試錯法有機(jī)結(jié)合起來，這也是中國經(jīng)濟(jì)改革的一個突出特點(diǎn)

摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)

摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)不是相互排斥的關(guān)系，而是相互結(jié)合的。“不謀全局者，不足謀一域”，改革也需要頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)是在一年前的《國家“十二五”規(guī)劃綱要》中首次提出的，“以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)。”目前，中國經(jīng)濟(jì)社會已發(fā)展到一個新階段，各種新問題層出不窮，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和政治體制改革的穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)。這就必然要求有一個頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃，才能避免顧此失彼、“按下葫蘆浮起瓢”。

其實(shí)，在過去的改革過程中早有類似的頂層設(shè)計(jì)。20年前，十四屆三中全會制定過一個五十條，提出了關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定；10年前的2003年，十六屆三中全會又制定了個四十二條，提出了關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定。今年新的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體產(chǎn)生之后，明年的十八屆三中全會的主題就會是進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以便在2020年確保實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)。這其實(shí)都是一種頂層設(shè)計(jì)，每十年一次。這樣就有助于將頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”的試錯法有機(jī)結(jié)合起來。這也反映了中國經(jīng)濟(jì)改革的一個突出特點(diǎn)。另一個特點(diǎn)就是在實(shí)際改革實(shí)踐中將國家指導(dǎo)與地方創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來。中國的許多改革都來自于地方創(chuàng)新突破，比如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包、特區(qū)開放等等都是地方創(chuàng)新，而后是國家指導(dǎo)、國家鼓勵、國家支持，很快就在全國推廣、擴(kuò)散、普及，后者也很重要，這反映了中國經(jīng)濟(jì)改革自上而下與自下而上有機(jī)結(jié)合、互動的特點(diǎn)。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國就進(jìn)入全面發(fā)展、全面改革、全面創(chuàng)新、全面開放的時(shí)代，這就更加需要頂層設(shè)計(jì)和總體設(shè)計(jì)。

路線問題解決之后，干部就是決定性因素；戰(zhàn)略問題解決之后，戰(zhàn)術(shù)問題就成為關(guān)鍵。而“摸著石頭過河”就是一個戰(zhàn)術(shù)。“摸著石頭過河”，是中國改革的基本理論和方法，就是我曾說過的試錯法。毛澤東同志1937年便提出“實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐、再認(rèn)識，這種形式，循環(huán)往復(fù)以至無窮，而實(shí)踐和認(rèn)識之每一循環(huán)的內(nèi)容，都比較地進(jìn)到了高一級的程度。”這就是辯證唯物論的全部認(rèn)識論，這就是辯證唯物論的知行統(tǒng)一觀。陳云同志在1980年也指出，“我們要改革，但是步子要穩(wěn)”，“要從試點(diǎn)著手，隨時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”，也就是要“摸著石頭過河”。在1984年他又重申“摸著石頭過河”。

“摸著石頭過河”是要使改革有利于經(jīng)濟(jì)調(diào)整，也有利于改革本身。改革之“河”的對岸，是社會主義初級階段的宏觀目標(biāo)——基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。“石頭”的標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)展（發(fā)展是硬道理）、穩(wěn)定（穩(wěn)定壓倒一切）；根據(jù)發(fā)展的速度、穩(wěn)定的程度確定改革的力度，選擇、調(diào)整改革的戰(zhàn)術(shù)、策略、步驟，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，這稱為“試錯法”，在中國的實(shí)踐中，這稱為“試點(diǎn)法”，即在個別地區(qū)、個別部門或個別產(chǎn)業(yè)、個別行業(yè)率先試點(diǎn)，看到效果、取得經(jīng)驗(yàn)后，方才作為正式制度進(jìn)行整體推廣。每一步選擇，都取決于前一步或前幾步的選擇與結(jié)果，這就是博弈論思維的應(yīng)用。

“試錯法”最大的特點(diǎn)是解決信息和知識不完全性、不對稱性、不確定性，降低了獲取信息的成本和風(fēng)險(xiǎn)，它的決策方式，既是漸進(jìn)的，也是穩(wěn)步的，但又是連貫的、連續(xù)的；符合“干中學(xué)、學(xué)中干”（即從實(shí)踐到認(rèn)識再到實(shí)踐）的過程，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的成功戰(zhàn)術(shù)經(jīng)驗(yàn)。

兩條腿走路比一條腿走得穩(wěn)

《國家“十二五”規(guī)劃綱要》第十一篇主題是“改革攻堅(jiān) 完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，這反映了兩方面內(nèi)容：一是改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，改革既有難度，又極為復(fù)雜，這就需要攻堅(jiān)，需要在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，要部署一些所謂“重大戰(zhàn)役”；二是改革目標(biāo)始終鎖定在“完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，其目的是建立一個公平、平等、透明、法治的社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

完成這個目標(biāo)面臨三項(xiàng)任務(wù)：一是深化國有企業(yè)改革；二是完善國有資產(chǎn)管理體制；三是支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。前面兩個任務(wù)，現(xiàn)在國內(nèi)有很大的爭論。一種是認(rèn)為現(xiàn)在是“國進(jìn)民退”，世界銀行剛公布的報(bào)告也建議中國政府要進(jìn)一步讓國企退出競爭性行業(yè)。我個人認(rèn)為，中國改革比較成功的是“靠兩條腿走路”，這是借鑒了毛澤東、劉少奇1958年說的兩條腿走路的說法。一條腿是國有企業(yè)，它是通過改革，包括公司制改革、股份多元化改革、壟斷行業(yè)改革，形成有效的市場競爭格局，這條腿才能伸長、結(jié)實(shí)，使得國有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)，成為中國產(chǎn)業(yè)（包括服務(wù)業(yè)）的“國家隊(duì)”，與世界500強(qiáng)企業(yè)競爭，同時(shí)也進(jìn)入世界500強(qiáng)行列。另一條腿就是發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)。黨中央提出兩個毫不動搖，我的理解就是“兩條腿走路”，這是非常符合中國國情，同時(shí)又是中國走向世界，中國企業(yè)集體崛起的必然選擇。另外，在全面對外開放條件下，中國又形成了外商及港澳臺投資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)的兩條腿，它們都是中國國內(nèi)企業(yè)，尤其是前者已經(jīng)成為中國進(jìn)出口貿(mào)易的主體，引進(jìn)和利用世界技術(shù)的重要渠道，也是中國發(fā)明專利（申請和授權(quán)）來源的“半壁江山”，因而中國就比其他新興經(jīng)濟(jì)體，例如印度、巴西的兩條腿要長得多、快得多，這也解釋了為什么中國會是印度、巴西進(jìn)出口貿(mào)易的總量的5.5倍和7.6倍（據(jù)2010年有關(guān)數(shù)據(jù)）。

中國企業(yè)發(fā)展確實(shí)比較快，無論哪條腿都在迅速發(fā)展，并非是人們非專業(yè)分析的“國進(jìn)民退”，國企與民企兩個方面都在迅速發(fā)展，甚至民企那條腿走得更快。我們的研究表明，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的主要指標(biāo)，包括主營業(yè)收入、工業(yè)增加值、利潤總額等，從2000年以來，國企與民企都是高速成長的，但是國企的比重是下降的。以2011年新的數(shù)據(jù)為例，國有及國有控股企業(yè)增加值增長9.9%，私營企業(yè)增長19.5%。這說明，所謂“國進(jìn)民退”是一個偽命題。中國企業(yè)各方面都在迅速發(fā)展，國企與民企、內(nèi)資與外資既是競爭性關(guān)系，也是互補(bǔ)性關(guān)系，從而形成了中國特有的經(jīng)濟(jì)生態(tài)，其結(jié)果是他們都在共同成長，迅速崛起，已成為世界500強(qiáng)的第三位。2011年中國大陸企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的已達(dá)到了57家，而1995年只有1家，2000年只有10家。這57家企業(yè)我稱之為世界級企業(yè)，不光有國企，也開始有民營企業(yè)了，比如沙鋼、聯(lián)想、華為等；不光有央企，還有地方的國企，如河北鋼鐵集團(tuán)、冀東能源集團(tuán)等。我們的經(jīng)濟(jì)改革是旨在提高中國所有企業(yè)的國際競爭力，既不能像50年代那樣消滅私營經(jīng)濟(jì)這條腿，更不能像俄羅斯、東歐等國家私有化那樣砍掉國有企業(yè)這條腿，必須堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，堅(jiān)持兩條腿走路，這樣我們才能夠做到走得快、走得穩(wěn)，越走越寬廣，越走前途越光明。我們保守地估計(jì)，到2020年，僅中國大陸企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的就會超過120家，將居世界第一位，這與中國經(jīng)濟(jì)總量居世界第一位的地位大致相當(dāng)。

從現(xiàn)在的改革方案來看，國企需要進(jìn)一步改革。一方面要推動企業(yè)整體上市，具備條件的大型企業(yè)可實(shí)行股權(quán)多樣化，完善法人治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)，推進(jìn)鐵路、鹽業(yè)、電力、電信、石油、民航、市政公共事業(yè)等國企改革，還要打破壟斷。將來在教育領(lǐng)域也要打破壟斷，也可以辦民辦和私立大學(xué)。高等教育也需要兩條腿走路，也需要競爭和合作。

改革就是要有效激勵全社會創(chuàng)造財(cái)富（包括物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富和生態(tài)財(cái)富），激勵全社會創(chuàng)新，全社會更有效地合作，激發(fā)全體人民的活力、創(chuàng)造性，因此，“兩只手比一只手好”，“兩條腿走路比一條腿走路好”，“兩個積極性比一個積極性好”。

（作者為清華大學(xué)國情研究院院長、公共管理學(xué)院教授；人民論壇記者徐艷紅采訪整理）

責(zé)編/艾蕓美編/李祥峰