鐵路運輸安全行政執法的實踐與思考

沈銘華 上海鐵路局安全監察室

鐵路運輸安全對確保人民群眾生命財產安全至關重要。鐵路管理部門年年廣泛開展安全生產各項活動，自始至終把安全生產擺在第一位。鐵路運輸安全除了依靠自身的不斷強化基礎、深化管理和提高安全生產水平和管理質量外，另一個重要方面就是依法保護鐵路運營安全環境。尤其是我局2008年來客運專線和高鐵開通運營后，因其運行速度快、安全要求極高，面臨諸多新情況、新變化、新問題，運行安全環境問題日益突出，依法保護鐵路運輸和人民生命財產安全顯得尤為重要和迫切。本文就依法保護鐵路運輸安全環境和執法實踐進行分析、對管理對策進行研究和探討。

1 依法保護鐵路運營安全環境是發展的必然選擇

隨著國家法律體系的不斷健全、法制社會的建立，鐵路運輸安全依法管理是必然趨勢，運用法律法規管理和保護鐵路運輸安全十分重要。

1.1 鐵路運營安全需要法律法規護航

鐵路為全天候、部分線路仍然為開放式的運輸方式，其運輸生產過程是多工種、多環節協同作戰完成噸公里位移的大聯動機，布局縱橫、獨立分散等特點明顯；加上經濟社會的快速發展，人流物流的頻繁流動，鐵路環境安全風險日益突出，有的對運行安全構成嚴重威脅。處理這些非法違法行為，必須在法律法規的框架下依法合規實施。目前依法保護鐵路運輸安全運營環境的法律法規和鐵路行政執法的依據主要是《中華人民共和國鐵路法》、《鐵路運輸安全保護條例》（國務院令第430號，以下簡稱《安全保護條例》）、《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》（國務院令第501號、以下簡稱《事故處理條例》）和鐵道部的規章等。根據相關法律及行政法規的授權，鐵路運輸安全行政處罰等就是《安全保護條例》、《事故處理條例》授權的行政執法行為。這些法律法規為鐵路運輸安全起到保駕護航的作用。

1.2 高鐵客專的安全運行亟需法律法規保護

高鐵客專大范圍投入運營，對運行安全環境要求很高，而危及運行安全的環境隱患，尤其是非法違法行為呈逐年上升趨勢，有的嚴重危及鐵路運行安全。通過近年來全面排查和建庫管理的狀態分析，管內京滬、滬寧、滬杭高鐵，杭深線、滬蓉線合寧、合武段共分別排查識別出836處涉及沿線地方設備設施等環境安全隱患。主要表現為沿線200 m范圍內危險品經營場所、違法侵占鐵路用地、安保區內存有大型倉儲、石料、停車場、橋涵防護設施及防拋網不達標等。這些環境安全隱患，大都涉及沿線地方企業、個人，協調處理難度大。加上環境安全風險的動態變化、復雜性和突發性等特征，需要依據法律法規、協同地方人民政府共同整改整治。

1.3 依法保護鐵路運營安全是法制社會的必然

分析全路運輸安全統計資料，近年來雖然鐵路交通事故總量逐年下降，但鐵路沿線自然災害和安全環境問題誘發的事故卻呈上升趨勢。管內處于“長三角”經濟發達地區，寸土寸金，客專、高鐵路段，特別是重點城郊結合部人員密集、違法侵占土地、在線路安全保護區內建造建（構）筑物和設置生產經營場所，不與鐵路管理單位協商、不簽安全協議就擅自施工，在禁采區抽取地下水等非法違法行為不斷發生，屢禁不止，有的還直接造成了列車限速降速或構成影響較大的事故。因而依法保護鐵路運營安全既是鐵路安全發展的需要，也是國家建設法治社會的重要內容。

2 鐵路運輸安全違法行為的特征及執法

國務院2004年頒布的《安全保護條例》規定了鐵路線路、營運安全、社會公眾的義務、違反條款的法律責任等，共23類行政處罰項目。

2.1 非法違法行為在運輸生產過程中的突出表現

主要為十大方面：一是在鐵路線路兩側、車站周圍200 m范圍內設危險品生產、加工、儲存、銷售場所。二是在鐵路線路兩側1000 m范圍內采礦、采石、爆破作業。三是在鐵路線路安全保護區內取土、挖砂、挖溝、采空作業，堆放、懸掛物品，排污、排水、傾倒垃圾及其他有害物質。四是在鐵路橋梁下方或線路兩側安全保護區范圍內建造建筑物、構筑物和設置生產、經營場所。五是在鐵路橋梁跨越的河道上下游各1 000 m范圍內抽取地下水，攔河筑壩、架設浮橋。六是在鐵路橋梁跨域的河道上下游500～3 000 m范圍內采砂。七是跨越、穿越鐵路線路、站場或在鄰近鐵路線路施工不與鐵路運輸企業協商、不遵守鐵路施工安全規范。八是上跨鐵路的公路橋梁、下穿鐵路道路橋涵、公鐵并行路段有關安全防護設施不按規定設置、維護和管理。九是機動車輛超載、超限、超速通行上跨鐵路公路橋梁、下穿鐵路道路橋涵，有的直接墜落到線路上。十是損毀、移動鐵路線路兩側防護圍墻、柵欄或者其他防護設施和標樁。還有其他未及危害鐵路運輸安全的非法違法行為。

2.2 違法行為典型案例剖析

根據運輸安全行政執法實踐及分析，典型的主要有：一是非法違法施工行為。表現在跨越、穿越鐵路線路、站場或在鄰近鐵路線路施工不與鐵路運輸企業協商、不遵守鐵路施工安全規范、擅自施工等，此類行為年均發生50件以上。如2012年4月25日，中鐵三局南京地鐵12號線大勝關橋同步工程項目經理部嚴重違反《安全保護條例》規定，擅自在鐵路線路安全保護區范圍內實施高壓旋噴樁施工，導致京滬高鐵高架橋上無砟軌道線路發生偏移，直接影響高鐵列車大面積晚點運行，危及鐵路運輸安全。二是在鐵路線路200 m范圍內建造危險品生產、加工、儲存、銷售場所。管內類似危險品生產經營場所、倉庫近百余處。三是在鐵路橋梁河道上下游采砂。如寧西線淠河特大橋500～3 000 m禁采區范圍內非法采砂，致使該橋墩樁基礎多次遭受洪水沖刷外露。四是在線路安全保護區、路塹頂上擅自建造、搭建房屋，此類行為在既有線安保區內較多；隨著高鐵高架橋的增多，橋下違法侵占、搭建又呈上升趨勢，一旦建筑物、構筑物發生坍塌，侵入鐵路限界，將嚴重危及鐵路運輸安全。五是在線路兩旁禁采區抽取地下水。如在滬寧城際鐵路望虞河特大橋村內十多個小化工廠在禁采區內抽取地下水,造成滬寧城際鐵路該地段橋梁及無碴軌道沉降，嚴重影響高鐵運行安全。六是地方天然氣等管道非法穿越鐵路線路。如川氣東送江蘇配套管線工程偷越京滬線、阜陽市城區天然氣中壓管道開挖工程下穿天然氣管道偷越鐵路站場等，均嚴重危及鐵路運輸安全。

2.3 依法開展“打非治違”等專項行動

對危及運輸安全的違法非法行為，從國家到鐵道部、上鐵監管辦積極組織開展專項行動。2011年6月，國務院安委辦下發《關于嚴厲打擊京滬高鐵沿線危害鐵路運輸安全非法違法行為專項行動的通知》，召開專項行動協調會進行專題部署。為切實抓好“打非”專項行動，在安徽省、江蘇省、上海市的統一牽頭組織下，主動溝通、積極配合，全力組織階段推進。圍繞危害高鐵運輸安全的11類違法非法行為、發動各單位集中排查，并在深入行動及整治過程中組織聯合執法。期間開展集中檢查清理行動55次，聯合地方工商部門開展調查19次，集中整改解決165處。對所有發現的問題全部納入隱患問題庫，建立安全重點隱患檔案，匯編成冊、動態管理、逐項銷號。同時加強其它高鐵客專沿線安全環境隱患的協調整治。對全局已經開通運行和在建的高鐵客專環境安全隱患進行全面排查，共排查出856個問題和隱患，重點加強與地方政府協調，會同地方及相關單位協同整治776處，整治率90.6%，其余問題隱患納入日常管控。

2.4 加大行政執法的處罰力度

自2008年實施行政執法以來，至2012年6月，對各類非法違法行為實施行政處罰105次，其中警告1次，責令改正21次，責令限期拆除17次，責令暫時停產停業或停止使用4次，處罰62次，罰款275萬元，上繳國庫。如對2012年4月25日中鐵三局南京地鐵12號線大勝關橋同步工程項目經理部違法施工案，按規定上限依法行政處罰拾萬元；對工程監理項目部、項目建設單位和在鐵路線路安全保護區內非法取土的相關工程單位依法行政處罰。對在專用鐵道調機在調車作業時隱瞞調車脫軌事故行為，按規定予以行政處罰。

3 做好鐵路運輸安全行政執法的對策思考

《安全保護條例》2005年4月1日施行以來，對依法保護鐵路運輸安全提供了強有力的法制保障，但也面臨許多新情況需不斷完善。

3.1 進一步健全法律法規

隨著近年來高速鐵路的建設發展，現有的安全法規已不能適應新的形勢，需要進行調整、充實和完善。全局目前已運營和在建的高鐵線路總里程為3200多公里。而2005年頒布的《安全保護條例》施行時，高速鐵路尚未投入運行，條例所設定的鐵路安全保護法條未能充分體現高速鐵路發展的需要，而目前現實中高鐵線路全封閉、全立交，高鐵設備準入管理等沒有規定。高鐵安全涉及建設、運營、管理等諸多方面，涉及沿線各級地方人民政府、社會組織和廣大公眾，迫切需要通過制定法律法規的形式加以規范，加快修訂頒發安全保護條例，突出高鐵安全保護，為鐵路發展提供強有力的法制保障。

3.2 加大法律法規的宣傳和教育引導

針對目前鐵路運營安全出現的諸多新情況，一要加大法律法規宣傳力度。充分運用車站、列車廣播、大型主題及專題櫥窗宣傳、講座、張貼宣傳公告等多種形式，路地聯手，多層面開展鐵路運輸安全守法和生命安全的宣傳教育。二要結合新建鐵路開通運行、節假日等社會關注的重點熱點，全方位集中開展大規模的《鐵路法》、《安全保護條例》等法律法規安全宣傳教育活動，積極向社會公眾宣傳鐵路安全法規、電氣化鐵路安全知識，形成全社會重視鐵路安全、支持鐵路發展的良好環境。三要強化日常安全法規宣傳教育。組織安全宣講小分隊，深入到學校、工廠、道口等重點地段進行主題巡回宣講，并結合事故案例進行警示和法制教育。四要組織開展對線路安全重點問題和隱患的集中整治，加大線路全封閉及防護柵欄缺口封堵力度，清理回收路材路料，查堵清理扒乘、閑雜人員，凈化線路治安環境。

3.3 積極爭取地方人民政府的支持

主動協調沿線各級地方政府，全力爭取支持和配合，建立安全運營環境協調機制。建立重點安全隱患綜合協調共保機制，在2011年對高鐵客專進行全面排查的基礎上，除要求鐵路相關單位加強日常監管督查外，相繼致函相關浙江省、上海市、江蘇省、安徽省安全監管部門和電網、通信等設備管理單位，要求加強日常安全隱患排查整治和檢查，建立日常通報和共保機制，通報高鐵運營安全情況，協調處理存在的安全問題，如京滬線南京堯化門地區眾多的危房就是反復協調地方各級政府部門、支持和配合下消除了安全隱患。

3.4 建立安全長效管理和執法機制

一是制定《鐵路沿線外部環境安全管理辦法》，明確各級職責分工及各層監管責任、督查、報告、處置、建檔、責任考核等，動態管理，建立長效管理機制。二是重點在排查治理上建立常態化監管機制，突出高風險環節、重點地段、重要處所等關鍵，采取添乘機車、地面巡檢、重點督查等形式，全線巡查、重點抽查相結合，及時排查風險和整治隱患。三是建立排查臺帳，逐項（個）建立外部環境安全風險檔案卡片、風險庫，“一處一檔”，動態更新，排查處理結果及時報告。四是強化隱患治理，對重大隱患立即協調整治，掛牌督辦，落實責任考核和追究。五是強化執法機制建設，堅持“依法合規、嚴格程序、專業互補、聯合執法”的原則，健全聯合執法工作機制，嚴格按法定程序加大對違法行為的處罰力度，依法保護鐵路運營安全。