“無冕之王”：淺析美國總統“帝王般的權力”

□ 胡霄漢

“無冕之王”：淺析美國總統“帝王般的權力”

□ 胡霄漢

美國是世界上唯一一個在政治上完全貫徹了“三權分立”的國家，但是美國總統卻在這樣的情況下被人稱做是“帝王般權力”的擁有者。這不禁讓人感到奇怪：為什么在一個號稱是全世界最民主的國家里，總統會擁有被美國國父們稱之為“與英國國王有類似之處，它也同樣類似于土耳其皇帝、韃靼可汗”的權力（這還是在美國建國初期、總統還沒有侵蝕議會的權力的年代），是“選出來的君主”？要理解這個現象，需要首先了解一下美國總統都有什么樣的權力。

美國的政治制度把國家的對內政治權力劃分成三大部分，即行政權、立法權和司法權。在美國這樣一個實行總統共和制的國家，總統同時作為國家元首和政府首腦，自然掌握了最主要的行政權。這其中包括執法權、人事任免權、制訂預算權、處理危機權或宣布緊急狀態權，在戰爭和緊急狀態情況下權力還會進一步增大。而在立法權方面，美國總統也能夠通過立法倡議權、立法否決權和委托立法權，從原本作為立法機構的國會那里分一杯羹。尤其是立法否決權和委托立法權，使得美國總統對國會通過的法案擁有幾乎是生殺予奪的權力，還能夠在行政體系內設立新的機構。至于一向標榜“獨立”的美國司法，其最高法院法官的任命也同樣是由美國總統決定的，再加上總統所擁有的特赦權，就構成了總統對司法的重大影響。這樣看來，美國總統對“分立”的三權實際上都有很大的影響。

除了上面提到的立法、行政、司法三權之外，總統還掌握著其他重要的權力：在外交方面，總統是負責處理外交事務的最主要官員，擁有對駐外官員的任免權并負責接見別國的公務人員。雖然與別國簽訂條約需要國會三分之二票數的支持，但是總統可以通過簽署行政協定的方式來繞開這個障礙——比較著名的例子就是1940年9月2日英美之間那個著名的“驅逐艦換基地”的協議。在軍事方面，總統作為武裝部隊總司令有權指揮美國軍隊和國民警衛隊，并且常常越過或操縱理論上自1973年開始獨占宣戰權的國會而使美國陷入實際上的戰爭狀態，比如在1983年的格林納達和2003年的伊拉克，這就是美國總統越過或操縱國會使美國陷入戰爭狀態的兩個著名事例。

由此看來，美國總統作為國家元首和行政首腦，掌握了軍權、行政權和實質上的外交權，并且能夠影響立法權和司法權的行使。作為由各州投票得出的選舉人團選上的總統又不需要向國會負責，只需要向美國人民負責。雖然還比不上真正的封建帝王大權獨攬，卻也相去不遠。但是，僅僅擁有的這些權力的總統并不能給人以“帝王般的”印象，只有總統在行使這些權力的時候不受或者很少受到來自其他方面的有效制約，“美國總統擁有帝王般的權力”這個命題才能成立。那么我們就來看一看，美國“三權分立”的政治體制究竟能夠對總統行使（或影響）權力作出何種程度的制約呢？

“三權分立”的政治體制中，美國總統是行政權力的最高持有者，因此就不能指望行政體系內對總統的行為出現制約。雖然美國司法部在水門事件的時候確實表現得很有骨氣，但是單靠它是不能成事的。那么其他兩權效果如何呢？先來看司法，美國最高法院是司法權的持有者，同時最高法院首席法官在彈劾總統時將主持審理過程，新聞上動不動還冒出個“最高法院裁定某行為違憲”的消息來，看起來對總統很有威懾力。但是最高法院的法官是由總統任命的，而法官的薪俸又受到憲法的規定，這就使得最高法院本身“不愿”對總統行使權力做出有效制約，甚至很難受到外界推動而“被動”的從事這樣的工作，甚至于司法權本身的行駛都要反過來受到總統的任免令和大赦權的影響。

既然司法權很難對總統形成制約，那么立法權能否達到這個效果呢？雖然美國總統的權力基礎來自于人民而獨立于議會，但是畢竟議會的立法權是可以對總統行使權力構成制約的。不過這只是理論上的說法，事實上當議會提出的法案（即行使立法權）與總統意愿相悖時，除非議會擁有壓倒性的優勢，否則總統極有可能成功動用否決權“廢掉”這個法案。因為如果總統退回法案，那么國會復議時必須在參眾兩院均取得三分之二以上的票數才能強制通過，考慮到美國兩黨制格局的悠久歷史，以及總統選舉結果對議員選舉的影響，國會想強行通過被否決的法案是很困難的。更不要說在國會休會前10天內提出的法案有可能被總統擱置導致失效這樣的情況了。彈劾是國會對付總統最后也是最危險的武器，可惜它跟原子彈一樣，“只有在發射架上的時候才最有威懾力”。美國兩百多年歷史40多位總統，遭遇彈劾的僅有3個，真正被彈劾下臺的更是一個也沒有（尼克松是主動辭職，法律上不算被彈劾下臺的）。反過來，總統卻可以利用立法倡議權和委托立法權染指議會的“傳統勢力范圍”，并且依靠參議員和眾議員選舉資格的不同來分裂國會（參議員有高額財產要求，而且是間接選舉產生）、瓦解國會對自己的制約——很多被總統否決的法案復議時在眾議院通過卻在參議院落馬，并不是沒有原因的。

這樣看來，美國總統不僅擁有極大的權力，而且在行使權力的時候也比較接近于帝王那種很少掣肘的狀況，被稱作擁有“帝王般的權力”也就不稀奇了。那么，是什么導致美國會形成這種既有“三權分立”的體制，又給予總統（或者說是以總統為代表的行政系統）以莫大權力的政治結構呢？由此不妨看看奠定了美國政治結構基石的1787年憲法和制訂出這部憲法的制憲會議的情況。

制憲會議是在原有的高度民主卻軟弱無力的邦聯體制已經無以為繼、社會急需一個強有力的核心來整頓秩序的情況下召開的，與會者（尤其是聯邦黨人）已經深刻感受到了完全沒有控制的“民主”所帶來的破壞力，因此產生了“效率勝于道德”、強化中央政府（也就是行政系統）的思想，開啟了削弱議會權力、加強總統權限的進程。由這樣一批人制訂出來的憲法，必然不是真正允許人民大眾參政議政的憲法（事實上，它沒有完全走到專制獨裁的道路上已經應該感謝聯邦黨人的英明了），而是混合了寡頭政治（具體表現在中央政府——總統的巨大權力上）、貴族政治（最高法院在這點上體現的尤為明顯，堪稱“現代元老院”的參議院也含有這樣的因素）和民主政治（民主政治被削弱的最大體現就是議會喪失了至高無上的地位）的混合體。而由一部擁有這樣思想的憲法作為政治結構的基石，美國政治體制越來越向著“總統——行政系統”高度集權的方向發展也就不難想象了。盡管國會在每一個總統權力擴張的時代之后都進行了反擊，例如羅斯福施行“新政”、四選連任之后議會對總統連選連任現象的限制；或者越南戰爭后議會對宣戰權的限制，但是在無法從根本上改變憲法精神的情況下，國會只能眼睜睜的看著自己的權力不斷被削弱、“總統——行政系統”的權力不斷增強，最終出現了總統擁有“帝王般權力”的現象。

天津師范大學政治與行政學院2009級政治學與行政學專業300387)