水行政許可檔案管理研究

汝中華

(江蘇省吳江市水利局 215200)

陳 平

(吳江市堤閘管理所 215200)

水行政許可檔案是詳細(xì)記錄水行政許可相對人從申請、補正申請資料等到水行政機關(guān)受理、論證、審查、現(xiàn)場查看、決定等一系列許可過程中出現(xiàn)的文字、圖片、聲音圖像等資料。它反映出此水行政許可的詳細(xì)過程，將此過程用證據(jù)形式來固定下來，能夠為日后的水行政日常監(jiān)管和執(zhí)法提供基礎(chǔ)資料，并能真實地記錄水行政許可工作的質(zhì)量和效能。

1 規(guī)范水行政許可檔案的必要性和重要性

1.1 相關(guān)法律法規(guī)對水行政許可檔案提出的要求

2005年實施的《水行政許可實施辦法》是基于《中華人民共和國行政許可法》等法律法規(guī)制定的，雖然《水行政許可實施辦法》和《中華人民共和國行政許可法》中沒有直接規(guī)定對水行政許可的檔案管理的要求，但公開是所有行政許可的原則，即行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，并在若干條款上作了具體的規(guī)定，明確規(guī)定公眾有權(quán)查閱有關(guān)內(nèi)容，這就間接地對所有行政許可的檔案管理提出了要求。其主要內(nèi)容如下:

a.《水行政許可實施辦法》第五條規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)公開水行政許可的實施過程和水行政許可決定的內(nèi)容。但是，涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外。”這是一條原則性的規(guī)定，是水行政許可公開原則的重要內(nèi)容。根據(jù)該規(guī)定，水行政許可的實施過程要公開，包括申請與受理，審查與決定，變更與延續(xù)以及聽證等都要公開;水行政許可的結(jié)果要公開，包括水行政機關(guān)是否受理水行政許可申請，是否準(zhǔn)予行政許可的決定等。上述過程和結(jié)果，往往會形成相應(yīng)的檔案材料，該相應(yīng)的檔案材料除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，都應(yīng)當(dāng)公開。

b.《水行政許可實施辦法》第三十二條第(一)款規(guī)定:“依法作出準(zhǔn)予水行政許可的書面決定，應(yīng)當(dāng)在辦公場所、指定報刊或者網(wǎng)站上公開，公眾有權(quán)查閱。”這條款詳細(xì)規(guī)定了“準(zhǔn)予水行政許可的書面決定”應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的地方公開。根據(jù)該規(guī)定，水行政許可檔案相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開，并允許公眾查閱。至于公開的范圍是什么，該條沒有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為可以參照原則性規(guī)定，即公開內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，都應(yīng)當(dāng)公開，允許查閱。

c.《水行政許可實施辦法》第四十六條規(guī)定:“水行政許可實施機關(guān)依法實施監(jiān)督檢查時，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔，公眾有權(quán)查閱。”根據(jù)該規(guī)定，水行政機關(guān)對行政許可相對人的監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)予以記錄歸檔，并允許公眾查閱。

1.2 水行政許可量多、涉及面廣、社會影響大

以吳江市為例，2004年以來，水行政許可共9項，最多最常用的是取水許可和水利工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審查兩項，行政許可實施以來，僅這兩項的行政許可量就達(dá)到近1600件左右，涉及單位面廣量大，行政許可相對人涉及到政府機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、個人和行政村。因此，科學(xué)規(guī)范地制作水行政許可檔案具有十分重要的意義。

2 現(xiàn)行水行政許可檔案管理現(xiàn)狀和問題

a.以吳江市為例，2008年后的所有許可檔案均保存在行政服務(wù)科，從檔案管理角度看是不符合檔案管理的要求的，保存的條件和技術(shù)均不能達(dá)到要求，沒有突出水行政許可檔案的重要性。

b.歷年來的水行政許可檔案雖歸入檔案盒，分門別類進(jìn)行整理歸檔，但沒有進(jìn)行統(tǒng)一編號，基本處于散存狀態(tài)。從保管期限上來說，也沒有統(tǒng)一科學(xué)合理地劃定保管期限，不管保管期限長短，統(tǒng)一放置，也就談不上合理保護(hù)和利用水行政許可檔案。

3 規(guī)范水行政許可檔案的建議措施

3.1 規(guī)范檔案整理內(nèi)容、方法

a.現(xiàn)行《中華人民共和國行政許可法》及《水行政許可實施辦法》對行政許可檔案并未有明確規(guī)定行政許可檔案一定要立卷保存，但《中華人民共和國行政許可法》第四十條規(guī)定“行政機關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱”，及以后有利于行政執(zhí)法和監(jiān)督，為以后有可能出現(xiàn)的行政訴訟、行政復(fù)議提供基礎(chǔ)材料。因此，筆者認(rèn)為水行政許可有必要規(guī)范地立卷存檔。水行政許可檔案應(yīng)以每一項具體水行政許可事項為單位立卷，實行一事一卷、一卷一號。但對于許可材料較少、許可內(nèi)容簡單清楚、相同許可類型的可以多案一卷。檔案卷內(nèi)文件以所有收集的材料為內(nèi)容編制目錄并編頁號(已編制成冊的申報資料可利用原有頁碼，在目錄中注明)，整理完畢，全部資料裝入國家檔案局標(biāo)準(zhǔn)檔案盒。

b.確定水行政許可檔案收集內(nèi)容及排列順序。現(xiàn)有的水行政許可類型中需要收集的資料大致有申請書、論證材料、證明文件(包括立項批復(fù)、營業(yè)執(zhí)照、身份證等)，水行政機關(guān)一次性告知的文字記載、受理憑證、現(xiàn)場查看記錄、聽證材料、延期辦理事項的批件、行政許可決定、送達(dá)回證、監(jiān)督檢查及處理意見、驗收資料等，水行政許可檔案的排列可以按照實際操作過程來編排，體現(xiàn)受理、審查、踏勘、決定、送達(dá)情況的全過程。檔案卷內(nèi)文件具體排列順序為:?檔案封面;?卷內(nèi)文件目錄;?水行政許可申請受理通知書;?現(xiàn)場踏勘記錄;?準(zhǔn)予行政許可決定書;?行政許可文書送達(dá)回證;?申請人提交的行政許可申請材料(申請書、論證報告、證明文件、上報材料清單及承諾等);?發(fā)放證照副本的復(fù)印件等。

3.2 確定水行政許可檔案的保管期限

確定行政許可檔案的保管期限，可從相關(guān)法律規(guī)定和行政許可事項有效期的長短來分別確定。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年的、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”由此可知，一般情況下行政許可檔案的最低保管期限可以定為:涉及不動產(chǎn)的最低保管期限為20年，其他行政許可檔案最低保管期限為5年。

根據(jù)以上檔案保管期限的原則，再根據(jù)水行政許可的特點，可以分為若干類。比如，河道管理范圍內(nèi)限制性活動的審批，保管期限可相對較短，只要在活動結(jié)束驗收后再保存幾年，達(dá)到5年的最低保管期限就足夠了;取水許可、河道占用等許可中有有效期的，為了檔案管理有效、簡便、實用，可以在有效期結(jié)束后(達(dá)到5年最再低保管期限)再保存2年就足夠了。

當(dāng)然檔案的保管期限的確定要綜合考慮，不但要依據(jù)訴訟時效，還要依據(jù)水行政許可的重要性、社會影響等綜合因素考慮。對許可年限較長、涉及重大公共利益、對社會影響較大的行政許可檔案要永久或長期保存。

3.3 明確水行政許可檔案的制定保管責(zé)任、利用制度

為了充分發(fā)揮檔案的作用，便于許可檔案的保管和查詢，水行政許可檔案應(yīng)當(dāng)實行集中統(tǒng)一管理，承辦水行政許可的工作人員在水行政許可事項辦結(jié)后，按照檔案制作規(guī)定整理全部材料并立案歸檔，在規(guī)定時間內(nèi)移交本單位檔案管理科室統(tǒng)一管理，其中的檔案編號、保管年限由科室和檔案保管專人一起通過綜合考慮許可事項的有效年限、檔案的保存和使用價值、社會影響、利用情況等，確定許可檔案的保存年限。

制定檔案利用制度。行政相對人查閱有關(guān)資料的，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人穩(wěn)私的外，按照“先申請、再登記、后查閱”的程序辦理;借閱或復(fù)印有關(guān)資料，需經(jīng)局相關(guān)負(fù)責(zé)人同意，并辦理登記手續(xù)。

4 結(jié)語

《水行政許可實施辦法》自2005年實施以來，雖已經(jīng)7年之久，但水行政許可檔案的管理尚無統(tǒng)一的具體管理辦法，水行政許可檔案工作在從無到有、從不成熟逐步向規(guī)范化管理發(fā)展的過程中，要不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，通過集中統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督，逐步完善水行政許可檔案管理。■

1 馬秋影.行政許可檔案亟待規(guī)范［J］.北京檔案，2005(11).

2 劉新欣.行政許可事項檔案的收集與整理［J］.北京檔案，2007(4).

3 張豐.水務(wù)行政許可檔案管理模式和方法探討［J］.上海水務(wù)，2009(6)