加強水利安全生產監督管理工作對策探討

雷俊榮 張滇軍

(中華人民共和國水利部 北京 100053)(自貢市科技情報研究所 643000)

安全是一個永恒的主題，是人類生存、社會發展最重要、最基本的要求。安全生產工作關系到人民群眾的生命財產安全，關系到改革發展和社會穩定的大局。做好安全生產工作，是實現以人為本的根本要求，是統籌經濟社會全面發展的重要內容，是實施可持續發展戰略的重要組成部分。黨中央、國務院歷來高度重視安全生產工作，分別于2004年和2010年下發了《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》和《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》，對加強安全生產工作提出了一系列政策措施。本文結合水利實際，闡述了水利安全生產監督管理現狀，分析了目前存在的問題，從提高認識、落實責任等6個方面提出了新形勢下進一步加強水利安全生產監管工作的對策建議。

1 水利安全生產監督管理現狀

1.1 加強組織領導

2008年機構改革中，水利部專門設置了安全監督司，為進一步加強水利安全生產工作提供了有力的組織保障。各地根據安全監管工作需要，設置相應的水利安全生產監管機構，7個流域機構和25個省級水行政主管部門已成立了專門的安監機構，未成立專門安監機構的地區也將水利安全監管責任落實到相關部門。湖北、江西、吉林、甘肅、云南等省的部分地(市)、縣也成立了專門的安全生產監管機構，強化了基層水利安全生產監管工作。各地各單位進一步加強對水利安全生產工作的組織領導，充實完善安委會(安全生產領導小組)，充分調動各相關專業管理部門的積極性，形成監管合力。

1.2 強化責任落實

根據水利安全生產監管形勢，為落實安全生產監管責任，水利部修訂了《水利部安全生產領導小組工作規則》，對水利部16個成員單位工作職責進行了明確分工。根據工作規則，制定了貫徹落實中央一號文件加強水利安全生產的實施意見和《水利部貫徹落實〈國務院辦公廳關于進一步加強企業安全生產工作的通知重點工作分工方案〉的分工意見》，并將責任落實到安全生產領導小組各成員單位。一些地方和單位也制定了安委會(安全生產領導小組)工作規則，明確各成員單位安全生產監管職責，初步形成綜合監督與專業管理相結合的工作格局。

1.3 開展監督檢查

各級水行政主管部門對違反水利建設安全生產準入條件、違反建設項目安全設施“三同時”規定、違反水利技術標準強制性條文規定、無證上崗等行為，采取有力措施，依法依規進行了查處。聯合交通運輸、安監等部門開展打擊非法采砂、亂采濫挖等非法違法行為專項行動。針對小水電站建設中突出的“四無”水電站導致安全事故和涉水糾紛明顯上升的問題，開展了違規水電站清查和集中整治專項行動，共清查整改違規水電站5200座。結合水利實際和重要時段，開展汛前、建國60周年、建黨90周年等水利安全生產檢查。據不完全統計，近年來，水利行業共打擊各種非法違法生產經營建設行為9873起，排查出各類隱患78928個，絕大多數安全隱患得到了及時整改，有效地對水利行業非法違法生產經營建設行為實施了打擊。

1.4 強化重點領域和關鍵環節監管

a.加大病險工程的除險加固力度

投資700多億元，利用三年的時間全面完成《全國病險水庫除險加固專項規劃》的6240座水庫和1116座重點小型水庫的除險加固任務。在此基礎上，啟動了5400座小(1)型和4.09萬座小(2)型水庫除險加固工作。計劃于2011年底完成小(1)型水庫除險加固，2013年完成1.59萬座重點小(2)型病險水庫除險加固，2015年底前全面完成小型水庫除險加固任務。

b.加強水利工程建設施工安全監管

制定《水利工程建設安全生產監督檢查導則》，分別對項目法人、勘察(測)、設計、建設監理、施工等單位的監督檢查內容和標準提出了明確要求，按照“預防為主、過程控制”原則，強化對施工現場的全員、全時段、全過程安全監管。

c.加強農村水電和淤地壩的安全監管

水利部與國家工商總局、國家安監總局和電監會聯合印發了《關于加強小水電站安全監管工作的通知》，嚴格審批核準，并開展了農村水電安全生產“全覆蓋”大檢查和農村水電站分類年檢工作。

1.5 建立健全安全生產制度

近兩年來，隨著水利安全生產管理體制機制的變化，各級水利部門加大了安全生產法規制度建設力度，水利部相繼出臺了《小型水庫安全管理辦法》和《水利水電工程施工企業主要負責人、項目負責人和專職安全生產管理人員安全生產考核管理辦法》，明確了小型水庫安全管理工程措施、安全管理、應急處置和監督檢查等要求，規范了“三類人員”的考核管理和安全生產考核合格證書管理。開展了水利安全生產法律法規和技術標準體系、水利安全生產監督管理規定等的研究，推進水利行業安全生產標準化建設。探索建立流域機構和省級水行政主管部門、水利工程建設項目法人和水管單位的安全生產目標責任考核體系，并逐步開展目標考核工作。

1.6 強化培訓教育

近年來，水利行業開展形勢多樣的宣傳教育活動，不斷提高廣大干部職工的業務素質和安全意識。以“安全生產月”活動為抓手，相繼開展了“水系民生、安全發展”水利安全生產巡回演出和專題匯報演出、主題攝影比賽圖片展、制作張貼水利安全生產主題宣傳畫、開展水利安全生產知識競賽、“民生水利與安全發展”有獎征文、水利安全生產知識網絡競賽、水利安全生產手冊進工地等活動，進一步增強了職工的安全意識，營造了全行業重視安全生產的氛圍。組織編寫水利安全生產監督管理培訓系列教材，開展水利安全生產監督管理、水利施工安全技術標準宣傳和安全生產應急預案編制及救援演練等教育培訓活動，特別是加強了水利水電工程施工企業“三類人員”安全生產的培訓考核。各地各單位利用電視臺、報紙、網絡、辦公自動化系統及標語、黑板報、宣傳欄、展板等，通過創建“安全生產示范崗”、爭做“安全生產標兵”等活動，開展水利安全生產宣傳。

2 水利安全生產工作中的主要問題

中央一號文件的出臺和中央水利工作會議的召開，給水利事業帶來了跨越式發展重大機遇，水利迎來新的更大的建設高潮。水利投資將要在已有基礎上翻一倍，投資強度高、建設任務重、管理項目多，水利勘測設計、建設管理、施工組織、質量和安全監督都面臨突出矛盾。總體來看，水利安全生產工作主要存在如下問題:

2.1 少數地區和單位對安全生產工作重視不夠

個別地區和單位的領導存在重生產、輕安全的思想和僥幸心理，片面追求經濟效益和進度目標;個別部門和單位安全生產監管職責、主體責任和“一崗雙責”落實不到位，存在安全基礎不牢、安全制度不完善、安全教育不到位、安全措施不落實、事故查處不嚴格等問題;安全生產經費投入不足，安全生產檢查開展不力，未實現安全生產檢查的全覆蓋，隱患排查整改不認真。

2.2 部分工程項目現場安全管理不完善

一些在建工程項目高空作業安全防護、現場用電設施和線路架設、施工布置和安全警示標志、個人防護用品、消防設施等存在安全隱患，尤其是一些小水電站生產現場安全管理較為混亂。一些水利工程建設存在層層分包和以包代管現象，存在“一流企業中標、二流企業進場、三流企業施工”現象。一些企業打著“勞務分包”的幌子，將工程層層分包，以包代管，安全責任層層削弱。個別施工單位專職安全員無安全生產考核合格證書，或持有的證書已過期，特種作業人員無特種作業操作證。現場監理也存在態度不堅決的問題，有的以罰代管，處罰上高舉輕放，措施不力。

2.3 仍有一些小型水庫、淤地壩存在安全隱患

雖然完成了《全國病險水庫除險加固專項規劃》和《東部地區重點小型病險水庫除險加固規劃》中7356座病險水庫的除險加固任務，但是全國仍有4.6萬多座小型水庫存在病險問題。有的水庫防洪預案不完善，未得到水行政主管部門的批復，應急疏散救援措施不落實。一些小型水庫管理不規范，管理機構不健全，管護人員和經費不落實，通訊和交通設施落后，因局部集中暴雨、臺風等自然災害引發的事故災難風險加大。部分水利工程機電設備老化失修，設備運行安全規章制度與技術標準不完善，安全監督管理和運行維護不到位，存在安全隱患。

目前，大部分黃土高原淤地壩修建于20世紀60和70年代，大都超過運行年限，加之在設計、施工、管護等方面存在的問題，導致病險淤地壩數量較多，存在一定的安全隱患。雖然對部分病險淤地壩進行了除險加固，但由于投資有限，淤地壩安全隱患仍較為嚴重。

2.4 部分農村水電站建設和運行安全監管薄弱

一些地方農村水電站建設管理體制不完善、責權不明確，造成農村水電建設和運行安全監管薄弱，缺乏必要的制約手段。部分農村水電站安全機構和規章制度不健全，安全措施不落實，應急預案不完善，操作人員安全意識淡薄，缺乏必備的生產技能和安全技能。一些農村水電站設施和設備老化失修嚴重，缺乏技改資金，設備帶病運行，存在安全隱患。

2.5 極端天氣易引發災害

全球氣候變化加劇，局部突發性暴雨、洪水和超強臺風引發山體滑坡、泥石流等自然災害增多，水利工程建設與運行過程中安全風險增大，可能因水庫潰壩、施工場地受災等事故造成群死群傷的重大災難。

2.6 基層特別是地縣兩級安全監管隊伍力量不足

省級水行政主管部門大都組建了專門的安全監督機構，但地縣兩級安全監管機構不健全，生產一線安全監管力量不足，安全基礎工作薄弱，存在安全生產管理專業化水平不高，執法能力不夠，無法形成工作合力等問題，與新形勢下水利安全生產監督管理工作不相適應。

2.7 安全生產經費投入不足

在當前的市場經濟條件下，企業自主經營，自負盈虧，追求效益最大化成為企業的主要經營目標，加之多種所有制經濟成分并存，企業自我約束力、管理水平參差不齊。雖然安全生產的重要性日益受到重視與關注，但部分企業為了降低成本，減少安全投入，使得目前從建設管理、施工管理到運行管理等層面的安全生產投入普遍不足，尤其是生產安全事故多發頻發的水利工程建設領域，大都未按照規定要求提取安全措施經費。

3 對策建議

3.1 增強對水利安全生產重要性的認識

各級水行政主管部門和水利生產經營單位要牢固樹立“以人為本、安全發展”的理念，從安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局，事關黨和政府形象和聲譽的高度，以對黨和人民群眾高度負責的精神，把安全生產作為剛性任務和整治任務，在工作部署上做到與水利業務工作一起布置、一起預算、一起落實。

3.2 抓好安全生產責任制落實

落實責任制是做好安全生產工作的核心。各級水行政主管部門一把手是安全生產第一責任人，應切實擔負起領導責任。要將工作任務和責任目標落實到各個層次和環節，落實到各級單位和人員，強化職工的“末級責任”。逐步完善水利安全生產監督考核機制，把水利安全生產工作作為本部門本單位目標考核的重要內容，分類開展流域機構、省級水行政主管部門綜合目標考核和水利工程建設與運行安全生產管理專項目標考核工作，加大各級領導干部政績業績考核中安全生產的權重和考核力度，強化安全生產行政問責制。建立和完善生產經營單位安全生產管理體系和責任體系，進一步落實水利生產經營單位安全生產主體責任，逐級、逐崗、逐人簽訂安全生產責任狀，切實把各項安全生產工作落到實處。

3.3 狠抓重點領域和關鍵環節安全監管

水利工程建設是水利安全生產工作的重要領域，要嚴格執行施工安全措施方案，加強現場作業人員的安全教育培訓，對施工現場實施全時段、全過程和全員安全監管，確保施工安全。鞏固違規小水電站清查整改成果，認真履行農村水電安全監管職責，全面加強小水電建設和運行安全監管，消除安全隱患。完善淤地壩排險避險方案，確保運行安全。建立小型水利工程安全應急管理機制，制定并完善安全管理應急預案，加強應急演練，進一步防范安全事故。結合汛期、節假日和重大活動等重要時段安全生產工作的特點和要求，做好安全隱患排查工作，防范可能引發的生產安全事故，特別要做好因自然災害引發生產安全事故的防范工作。進一步加強對水文測驗、勘測設計、科研院所試驗室和危險物品存放地點的安全隱患排查活動，對排查出來的安全隱患，要監督整改，抓好治理。

3.4 不斷強化水利安全生產監管措施

加強檢查督導。建立和完善監督檢查制度，做到安全生產監督檢查制度化、規范化。要加大對重點領域、重點項目、重點環節的監管，嚴厲打擊非法違法生產經營建設等行為，堅決防止發生重特大生產安全事故。加大事故查處和事故多發地區和單位的督導力度，按照“四不放過”和“依法依規、實事求是、注重實效”的原則，嚴肅查處每一起事故，吸取教訓，舉一反三，杜絕類似事故再次發生。

加強群眾監督。落實群眾對安全生產的參與權和監督權，充分調動職工安全生產工作的積極性，鼓勵職工提出加強安全生產的合理化建議，支持群眾反映和舉報各類安全生產違規違章行為，形成職工群眾積極關心、支持安全生產的良好氛圍。

3.5 逐步建立水利安全生產監管長效機制

結合實際，研究制定水利安全生產監督管理政策法規，不斷完善水利安全生產規章制度和技術標準，逐步形成包括安全監督、隱患排查治理、事故查處、應急管理和教育培訓等主要內容的法規體系。

認真抓好水利行業安全生產標準化建設，制定水利施工企業、水利工程管理單位、水利施工現場安全生產標準化評定標準和水利行業安全生產標準化建設考評辦法、水利行業安全生產標準化建設評審單位和人員管理辦法等，逐步實現水利工程建設和運行管理安全生產工作的標準化。

健全和完善水利安全生產監督管理機制，建立水利生產經營單位的安全生產誠信機制，加強與有關部門的協調配合和聯合執法，逐步形成規范高效的水利安全生產監管機制。

建立和完善各類水利工程生產安全事故應急預案，落實重大危險源監控制度，做好水利生產安全事故的預報、預警、預防和應急救援工作，加強應急救援隊伍建設，定期開展培訓和演練，有效防范和應對各類安全事故。

3.6 努力提高水利安全生產保障能力

進一步建立健全安全監管機構尤其是市、縣基層水利安全監管機構，理清監管職責，整合、充實監管隊伍，落實工作經費，強化安監隊伍能力建設，努力打造一支素質高、業務精、能力強、作風硬的水利安監隊伍，為做好水利安全生產工作提供強有力的組織保障。各水利生產經營單位要按照《安全生產法》規定，落實安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員。

安全生產監督管理是各級政府和部門的重要職責，應當建立穩定的安全生產投入機制，安排安全生產專項工作經費，配備專用交通工具，以確保水利安全生產監督管理工作的正常開展。落實水利施工企業提取安全費用的制度，確保企業按標準足額提取。

加大水利安全生產技術改造升級力度，加強安全生產科學技術的研究開發和推廣應用，開展水利安全生產信息化建設，提高安全生產技術水平。

加強水利安全生產服務體系建設，注重安全評價、檢測等中介機構和社團組織的建設和管理，更好地發揮它們在技術咨詢、教育培訓等方面的服務功能。

3.7 加強水利安全生產宣傳教育培訓工作

要充分利用各種宣傳手段，深入基層，廣泛開展安全宣傳教育，開展好“安全生產月”等宣傳教育活動，廣泛宣傳安全生產，普及安全知識，傳播安全文化，樹立全行業安全生產意識，著力提高水利行業干部職工和從業人員的自主保安、互助保安和群防群治能力。

制定切實可行的培訓計劃，分專業、分層次對水利安全生產監管人員、生產經營單位負責人和安全生產管理人員以及一線從業人員進行定期教育培訓。嚴格執行崗前培訓、持證上崗制度，切實提高各級水利安全生產監管人員業務素質和監管水平。做好“三類人員”培訓考核管理工作，進一步完善和規范“三類人員”的管理，切實提高水利工程施工企業安全生產管理水平。加強對培訓考核情況的監督檢查，對考核把關不嚴的，要及時予以糾正，保證安全培訓考核效果。

1 中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定［J］.中國水利，2011(4).

2 水利部.關于貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》加強水利安全生產工作的實施意見［S］.2011.

3 水利部.轉發國務院安委會辦公室關于認真學習和貫徹落實《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》的通知［S］.2010.

4 雷明進.水利安全生產監督管理［J］.中國水利，2010(5):61－64.

5 杜嵐.水力發電企業安全生產管理的思考［J］.中國水利，2011(2):31－32.