當前群體性事件的特點及公安機關的應對舉措

劉 霞

（湖南警察學院 治安系，湖南 長沙410138）

當前群體性事件的特點及公安機關的應對舉措

劉 霞

（湖南警察學院 治安系，湖南 長沙410138）

群體性事件，是指由社會矛盾引發，以人民內部矛盾的形式，特定群體或不特定多數人聚合臨時形成的偶合群體參與，通過沒有合法依據的規模性聚集，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等，因而對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響的各種事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。“非敵對性”、“群體性”、“違法性”和“破壞性”是當前群體性事件的基本特征。當前，群體性事件表現出了新的特點。經濟發展新趨勢帶來了新影響，對敵斗爭帶來了新壓力，網絡媒體新渠道帶來了新沖擊。公安機關應對各類群體性事件所面臨的形勢嚴峻，難以預料的風險和挑戰明顯加大，出現了許多新情況、新問題和新挑戰。單純從公安機關操作層面出發的舉措遠遠不能滿足當前預防與處置群體性事件的需要，還必須從制度、政策層面來采取相應的對策。

群體性事件；公安機關；應對措施

一、群體性事件的概念

據2004年中共中央辦公廳制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件工作實施意見》（以下簡稱《意見》）：群體性事件是指“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動”。隨著社會的不斷發展，群體性事件概念的內涵更加豐富。2008年，公安部印發的《公安機關處置群體性事件規定》（以下簡稱《規定》）傳承了《意見》中關于群體性事件的規定，將群體性事件具體分為十大類，并強調我們當前所主要面對的、要重點防范與處置的，是“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關表達意愿、提出要求的群體上訪等群體性事件”。

2007年，《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《應對法》）規定：突發事件“是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。關于社會安全事件的界定在學界眾說紛紜、莫衷一是。結合2006年國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，社會安全事件應包括群體性事件。由此，可以認為《規定》、《應對法》是當前公安機關應對群體性事件權威的部門規章和法律規定。

所以，群體性事件是指由社會矛盾引發，以人民內部矛盾的形式，特定群體或不特定多數人聚合臨時形成的偶合群體參與，通過沒有合法依據的規模性聚集，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等，因而對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響的各種事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。“非敵對性”、“群體性”、“違法性”和“破壞性”是當前群體性事件的基本特征。“非敵對性”是指，群體性事件是由社會矛盾引發，以人民內部矛盾形式出現的，在事件的發展過程中也一直以解決人民內部矛盾為主線。這是群體性事件的根本屬性。具有“敵對性”的反政府、反社會等有政治企圖的事件就不是群體性事件，如3.14事件等。“群體性”是指，參與人數必須在“五人以上”，且眾人之間通過意思聯絡，具有“指向一致性”①2009年2月19日，湖南省常委、省政法委書記、省公安廳廳長李江在“有效預防和妥善處置群體性事件”的報告中指出，這些由人民內部矛盾引發的群體性事件，主要有人員聚集性、誘因利益性、指向一致性、形式違法性和社會危害性五個特征。。“違法性”是指行為方式違法，即屬于沒有合法依據的規模性聚集。“破壞性”是指，群體性事件對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響。

二、當前群體性事件的新特點

一是組織性強。一些當事人往往是在相同利益的驅動下，由一些“頭面人物”組織帶動，企圖通過聚集鬧事來解決矛盾糾紛，擴大影響，達到目的。如有的群體集訪，動輒數百人，排著方隊，嚴重擾亂了黨政機關的正常工作秩序。

二是對抗性強。一些當事人法律意識淡薄，抱著小鬧小解決，大鬧大解決的思想，情緒激動，行為過激，甚至有違法犯罪行為。如發生在湖南的日鑫建材事件，原西湖工程隊干擾鄉政府辦公秩序事件，交通事故引起的圍攻后勤部隊事件，交通事故引起的陳尸鬧事事件等。

三是持續性強。部分矛盾糾紛持續時間長，問題復雜，加上極少數不懷好意者從中蓄意挑拔，幕后指使，調處難度非常大。如涉軍群體、改制企業職工上訪事件等上訪群體至今已到湖南某市委市政府上訪110余次。

四是規模與人數驟增。群體性事件的參與者多為有共同利益追求的群體，尤其追逐經濟利益的居多。特別是因征地拆遷、企業改制形成的矛盾，涉及人員范圍廣，引發群體性事件的概率高。

五是部分事件起因簡單、發生突然且演變迅速。一些群體性事件的起因微小簡單，但發生突然。一旦事發，規模迅速擴大，在數小時內引起數百人的突然參與，且“非直接利益者”大量參與導致行為目的模糊化。如發生在湖南省的某汽車站妨害執行公務事件，某市自來水公司工作人員沖擊當地派出所事件。

六是行為的不可預測性。群體性事件參加者越來越多地采取各種極端或違法行為發泄不滿情緒，動輒阻斷交通，擾亂黨政機關的正常工作秩序。在事件發生過程中，參與者之間通過暗示和模仿，情緒互相感染，以致于非理性因素逐漸增長，大大超越了引發問題和解決問題的初衷。

三、當前公安機關應對群體性事件的嚴峻形勢

一是經濟發展新趨勢帶來了新影響。隨著新型工業化和城市化的快速推進，歷史遺留和改革發展中的問題、經濟領域與社會領域的問題相互交織，不可避免地引發大量社會矛盾。根據2010年第六次全國人口普查主要數據公報顯示，居住在城鎮的人口占49.68%；居住在鄉村的人口占50.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮人口上升13.46個百分點，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口同2000年第五次全國人口普查相比，增長了81.03%。[1]城鎮化進程加快，龐大的流動遷移人口對城市基礎設施和公共服務構成了巨大壓力。當前有的流動人口就業、子女受教育、醫療衛生、社會保障以及計劃生育等方面的權利得不到有效保障，農村征地、城市拆遷、企業改制、環境污染、醫患糾紛以及特殊利益群體等社會矛盾“觸點”增多、“燃點”降低，敏感性、關聯性、對抗性、破壞性增強，極易引發群體性事件。

二是對敵斗爭帶來了新壓力。近年來，境內外敵對勢力、敵對分子的滲透活動日益突出，涉及的領域進一步擴大，方式和手段日益多樣。他們打著“慈善、幫困、維權”等幌子，借助經貿往來和各種傳媒大力培植骨干和代理人，千方百計插手群體性事件和社會熱點問題。我國社會大局穩定，但國內外形勢正在發生巨大而深刻的變化，難以預料的風險和挑戰明顯加大，公安機關應對各類群體性事件面臨許多新情況、新問題和新挑戰。

三是網絡媒體等新的信息渠道帶來了新沖擊。隨著互聯網的飛速發展，特別是QQ群等即時通信群組和“推客”等新型社交網站的出現，催生了大量帶有社會屬性的網絡群體和網上社區，容易形成“一呼百應”的效應。該類群體一旦被激發或利用，網絡的虛擬力量就會轉化為現實力量，產生強大的社會動員能力，爆發出驚人的組織力量。2010年長沙市發生的幾起涉日抗議游行就是由網絡引發、傳播的，給社會造成了一定的危害。

四、當前公安機關預防與處置群體性事件的對策

（一）預防與處置群體性事件的政策、制度層面

當前，絕大多數群體性事件的發生都源于利益沖突，正如學者于建嶸的總結：群體性事件是“利益之爭而不是權力之爭”，[2]不能以處理敵我矛盾的非常手段來處理。為了有效預防與處置群體性事件，各級黨政機關應做到以下幾點。

第一，解放思想，以人為本。一是各級黨政機關在制訂改革措施時，必須“以人為本”，充分考慮群眾的根本利益、聽取群眾的合理訴求，發揮民主決策的積極作用，努力實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的切身利益，從源頭上減少或者杜絕人民內部矛盾的產生；二是要大力發展經濟，盡量縮小貧富差距，緩和矛盾，尊重人民群眾的主體地位，保障人民群眾的各項權益。特別是要在土地征用、拆遷、企業改組、環境保護等工作中，解決好群眾最關心、最現實的問題，杜絕各種損害群眾利益的行為。堅持“解放思想、以人為本”的新思路，得到了人民群眾的擁護，群體性事件也就成了無源之水、無本之木。

第二，要建立健全穩定社會的“安全閥”機制和群體性事件預警機制。“一定程度的沖突是群體形成和群體生活持續的基本要素”。[3]我國正處于社會轉型期，社會矛盾凸顯，利益多元化，利益主體多元化，利益沖突也是前所未見，社會壓力、沖突是不可避免的。“安全閥機制必須在社會結構中加以制度化”[4]，將解決沖突的方法制度化，才能將轉型期錯綜復雜的矛盾沖突置于法律的有效控制下，避免群體性事件的產生。利益調節機制、利益表達機制、權力監督機制、司法救濟機制以及非訟糾紛解決機制等，無疑是現階段解決利益沖突最有效的“安全閥”。事前預警機制就是信息收集、反饋、溝通及預警機制。將信息收集、反饋與溝通制度化，尤其對一些敏感、易引發群體性事件的信息，及早發現各類苗頭性動態并及時報告。對信訪、上訪、集體利益受損等信息更應高度關注，全面掌握事態發展，及時發現問題、解決問題，以防止群體性事件的發生。

第三，率先制定相關法規，使得對群體性事件的預防與處置“有法可依”。目前，針對群體性事件的法律法規不夠，以至于有關部門在處理群體性事件時，出現認識不清，或者放大、或者縮小群體性事件范疇的情況。即使是公安部的《公安機關處置群體性事件規定》，從其效力等級上看，也只是公安機關內部的規范性文件，只能作為公安機關處置群體性事件的主要依據，尚不能規范其它部門的行為，不利于群體性事件的綜合預防和處置工作。因此，在法律上明確群體性事件以及相關人員的權利義務對于群體性事件的有效預防與處置是非常必要的。

第四，強化政府公共服務職能，樹立政府誠信。我們的政府是人民的政府，全心全意為人民服務是政府的基本職能，要從過去管理型政府的模式中跳出來。市場經濟條件下，政府的主要職能是做好矛盾沖突的仲裁者，是為市場主體提供公平的競爭環境，是服務，而不是管理。政府要擴大公共服務產品。社會醫療、社會保障、社會就業等公共產品在有些農村地區十分缺乏。還要提高服務水平。只有讓人民相信政府是為民辦事、為民辦實事的，才能樹立政府誠信，才能增強社會公眾的信任感、責任感和歸屬感。一個有誠信的政府對社會的控制力，尤其是對群體性事件的控制力是強大的。

第五，從人、財、物等方面為預防與處置群體性事件提供強有力的保障。一是要把那些政治可靠、業務精通、經驗豐富、責任心強的同志選調充實到各級調解組織，并明確職責、任務、要求、措施和責任追究辦法，真正從源頭上預防和處置不穩定事件，努力把各種不穩定的問題解決在基層，解決在內部，解決在萌芽狀態。二是要增加投入，強化保障。在當前亟需解決一些基層調解組織一無人員編制，二無場地機構，三無經費保障，工作十分乏力的現狀。

（二）預防與處置群體性事件的實際操作層面

群體性事件都有一個醞釀、準備、萌動、發生、發展的過程。在此過程中，公安機關必須針對各個階段的特點有所作為，進行理性化處理，才能實現“發現得早、控制得住、處置得好”的效果。因此，公安機關應做好以下工作：

第一，依法行政，公平公正，執政為民，接受監督。公安機關要時刻銘記自身的職責與使命，嚴格按照法律法規辦事，堅持公平公正，全心全意為人民服務，做人民群眾最忠實的公仆和守護神。公安機關既是人民政府的職能部門，行使行政權力，在刑事司法程序中也承擔了相應的司法職能。作為行政機關，公安機關又具有武裝性質，擁有警械使用權。因此，公安機關的權力是相當大的，涉及到人們的生命安全、財產安全和其他利益安全，不依法辦事、稍失公正都將導致嚴重的后果。公安機關能切實做到依法辦事，公平公正，執政為民，自覺接受監督，那么由公安機關自身工作原因引起的群體性事件就不會發生了。

第二，明確職責，齊心協力做好群體性事件的預防與處置工作。從近年來發生的群體性事件來看，引發群體性事件的根源主要是經濟利益問題，參與主體主要是工人、農民、市民、學生等基本群眾，主要是為了表達和解決利益訴求。對于這類群體性事件的預防與處置應當在有關黨委、政府和上級公安機關的統一領導下，在自己的職權范圍內，精心組織，果斷決策，大膽指揮。公安機關的各職能部門要各負其責，密切配合，充分發揮職能作用，齊心協力做好處置工作。在處置工作中，違反法律和有關規定，造成嚴重后果的，應當視情追究有關人員的相應責任。

第三，要健全情報信息網絡系統，建立應急處置工作預案。公安機關要做出相應完善的工作預案，建立靈敏、高效的情報信息網絡，廣辟情報信息渠道，認真落實情況報告、分析、反饋制度。各部門、各警種都要建立健全并切實落實處置工作的責任制度，切實做到早發現、早報告、早控制、早解決。不能因為反應遲，行動慢，使矛盾走向激化對抗。公安機關要在警力配置的現狀下善作調配，抓住先機，爭取主動，控制事態的發展，處亂不驚，穩妥處置。

第四，使用警力要注意“三用”、“三慎”。“三用”，即善用警力，慎用警力和妙用警力；“三慎”，即慎用強制措施、慎用警械和武器，把有限的警力靈活地運用，不激化人民內部矛盾。“慎用”不是“不用”。在處置群體性事件中，不能因為“慎用”而坐失良機、造成被動。

第五，有效利用新聞媒體，引導輿論。普遍而迅速出現的大眾行為是與信息傳播密切相關的。在群體性事件發生時，信息傳播混亂，由于秩序的混亂和人們心理狀態的失衡以及情緒的波動，人們容易偏聽偏信，容易受傳聞和謠言的蠱惑，容易產生非理性行為，從而造成極大的社會混亂。因此，在處置群體性事件過程中，一方面，要堅持信息公開，及時發布信息告知公眾真相，提高公眾的理性認知能力，另一方面，必須及時揭露謠言，控制信息的混亂傳播，正確地引導公眾的注意力，從而有效控制事態的發展，防止事態的進一步擴大。

第六，做好群體性事件的善后工作。一方面，合理訴求要解決，在善后處置中，通過合法的途徑，給出合理的方案來解決合理訴求。另一方面，打擊處理要到位，對違法人員和違法行為，要依法懲處。無論是引起事件發生的違法行為，還是在發生過程中的違法行為，都要依法懲處；無論是不法分子違法還是執法人員違法都要依法懲處。

[1]2010年第六次全國人口普查主要數據公報(第1號)(全文)[EB/OL]．http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_04/28/60379 11_0.shtml,2012-03-19．

[2]于建嶸.維權事件，凸顯利益之爭[N].南方都市報,2009-04-13．

[3][美]L.科塞．社會沖突的功能[M].孫立平譯.北京:華夏出版社,1 989:16．

[4]陳月生.群體性突發事件與輿情[M].天津:天津社會科學院出版社,2005:14．

D631

A

1673―2391(2012)07―0136―03

2012—04—06

劉霞，女，湖南新邵人，湖南警察學院治安系。

2010年湖南警察學院院級課題《新時期湖南省群體性事件的預防與處置研究》。

【責任編校：譚明華】