我國海洋生態損害索賠主體研究

韋 利

（海南大學 法學院，海南 海口570228）

我國海洋生態損害索賠主體研究

韋 利

（海南大學 法學院，海南 海口570228）

在海洋生態損害賠償訴訟中，訴訟標的可以是海域所有權，索賠主體是國家；訴訟標的也可以是海洋環境權，索賠主體是公民、法人和其他組織，適用公益訴訟。我國現行法律規定的海洋生態損害索賠主體模糊、單一，不利于海洋生態環境的保護。應明確國家索賠的代表人，并建立海洋生態損害公益訴訟。

海洋生態損害；索賠主體；公益訴訟

一、海洋生態損害索賠主體的范圍

海洋生態損害索賠主體是海洋環境權受到侵害后，有權進行索賠的主體。一般情況下，當國家的財產權、他人的人身權或財產權受到侵害時，相關國家機關或個人有權要求賠償。但是，海洋生態損害侵害的是全人類的環境權益，不像財產權或人身權有直接利害關系人，其利益主體是所有合理享用良好適宜海洋生態環境的受益者，包括國家、公民、法人和其他組織。當前，在我國的海洋生態損害案件中，公民、法人和其他組織有權向責任人索賠；海事局等組織有權就自身防止或減少污染損害而支付的合理費用進行索賠；行使海洋環境監督管理權的行政部門也可代表國家向責任人索賠。相關當事人可以向國家環境行政機關主張權利，也可以向司法機關提起賠償訴訟。因此，在海洋生態損害賠償訴訟中，訴訟標的可以是海域所有權，索賠主體是國家；訴訟標的也可以是海洋環境權，索賠主體是公民、法人和其他組織，適用公益訴訟。

二、我國海洋生態損害索賠主體制度存在的問題

相較于傳統民事侵權中特定加害人對特定受害人的單一侵害，環境侵權是以人類的生存和發展為基礎的，通常是相對區域內不特定多數人的多種權益同時受到侵害，侵害對象包括多數人的生命、身體、健康、財產以及其他生活上的利益。[1]《海洋環境保護法》第90條第2款作為法院審理海洋生態損害賠償糾紛案件的法律依據，明確了國家具有此類案件的原告資格。從立法上看，只有代表國家行使海洋監督管理權的行政部門能夠提起訴訟；從法理上看，海洋生態環境是人類共同的資源，具有公益性，國家代表本國人民對其管轄的海域行使海域所有權，同時對海洋生態環境履行管理的義務。所以，在海洋生態環境遭到損害時，國家提出賠償要求是完全合理合法的。

（一）享有索賠權的行政機關不明確

針對海洋生態環境保護的問題，我國相繼出臺了《海洋環境保護法》、《石油勘探開發管理條例》、《海洋傾廢管理條例》等一系列法律法規。20世紀80年代以來，我國先后加入了二十多個有關海洋資源開發利用、海洋污染防治和海洋生態保護方面的國際公約。我國目前的海洋環境保護體系已經非常完備，但是處理海洋生態損害賠償案件時主要依據的是《民法通則》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《侵權法》和《海商法》的有關規定，且以行政規范為主，規定過于原則，可操作性不強。雖然根據《海洋環境保護法》第5條，國務院環境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業行政主管部門、軍隊環境保護部門等都有一定的海洋環境監督管理權，但究竟哪個部門能代表國家進行索賠，或者說哪一類損害由哪一個部門代表國家進行索賠，卻沒有明確規定。美國將當地政府作為國家自然資源的受托管人，根據被法律認可的自然資源損害計算方法來確定自然資源的損害程度和賠償范圍，受托管人有權以計算出的結果對自然資源損害進行索賠。[1]近年來，在一些海洋環境污染案件中，有的是由海事局就清污費用和國家污染損害合并向責任方索賠的，如在“塔斯曼海”輪油污生態損害賠償案件中，天津海事局代表國家提起訴訟；有的是由海洋與漁業部門進行索賠的，如廣東省海洋與漁業局代表國家訴南通天順船務有限公司等油污損害賠償案；更有甚者，有些海洋生態污染損害沒有任何部門代表國家進行索賠，如大連溢油事故損害賠償案件、2011年美國康菲石油中國有限公司作業的蓬萊19—3油田的溢油事故等。索賠主體不明確給海洋生態損害賠償帶來了實際操作困難，造成了行政主管部門的懈怠：要么相互推卸責任致使國家利益受損，要么重復起訴增加索賠成本。

（二）索賠主體單一化

在近代民法中，保護個人權利是法律的最高使命。人們只關注與自身有直接利害關系的財產和人身利益，《民事訴訟法》的起訴條件也僅為“原告須與本案有直接利害關系”。隨著民法從個人本位向社會本位轉變，特別是20世紀60年代以來環境權觀念興起，人們的公共環境意識不斷提高。海洋生態損害索賠主體僅限于國家未免過于單一，不利于環境權益的保護。海洋生態環境是人類的共同資源，任何主體在享有海洋生態環境權益的同時，都必須履行保護海洋生態環境的義務。目前已存在個人環境權、單位環境權、國家環境權和人類環境權。基于環境權利種類的多樣化，環境民事主體類型也趨于多元，[2]個人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現象屢見不鮮。美國已放棄了不同類型損害的劃分原則，個人可以針對公益妨害提起訴訟。英國在認識到傳統法律不足以阻止環境侵權后，也修改了相關法律，認可受害者本人或檢察官均可對于公益妨害提起訴訟。在印度、菲律賓等發展中國家，基于公眾環境利益的訴訟已經存在，印度法庭已接受私人對政府決定提出的挑戰。[3]海洋生態損害的索賠主體已不僅僅局限于國家，而擴大到與海洋生態環境權益有直接或間接利害關系的個人、單位和其他組織。這是保護海洋生態環境的必然發展趨勢。我國《海洋環境保護法》第4條規定：一切單位和個人都有保護海洋環境的義務，并有權對污染損害海洋環境的單位和個人以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行監督。該條雖然規定了單位和個人有保護環境的義務，但是并沒有明確公民和公益組織具有海洋生態損害的索賠權。顯然，我國的法律規定具有明顯的滯后性。

三、完善我國的海洋生態損害索賠主體制度

（一）明確國家索賠的代表人

國家享有自然資源的所有權和管理權，有權對損害海洋生態環境的責任人提出賠償要求。但是，從法律技術的角度出發，國內法中的國家不能直接提出索賠要求。國家必須委托專門的海洋行政機關作為索賠主體，但具體委托哪個政府部門卻爭議不斷。有的學者認為應當成立一個獨立的索賠機構，專門負責海洋環境污染造成的生態損害索賠；[4]有的學者認為船舶污染破壞了海洋生態、海洋水產資源或海洋保護區，應一概由船舶的主管部門負責索賠；[5]有的學者認為，在法定權限內對破壞海洋生態、海洋水產資源或海洋保護區，給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償要求，是國家海洋行政主管部門的職責；[6]還有的學者認為應由各個行政主管部門分別進行索賠。從長遠來看，筆者認為，應指定一個專門的行政部門協調各海洋行政主管部門開展污染控制、清除、監測、恢復等工作，并代表國家進行索賠。近年來，有些地方政府已經出臺了一些地方的規范性文件，比如《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》規定海洋生態損害索賠主體為縣級以上人民政府海洋與漁業行政主管部門。這些都是有益的嘗試。

（二）建立海洋生態損害公益訴訟

公益訴訟是指有關組織或個人依據法律的規定，對違反法律給國家和社會公共利益造成事實上損害或潛在損害的行為向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的訴訟活動。[7]海洋生態損害賠償的訴訟標的是關系到公共利益的環境權；利害關系人具有不特定性和廣泛性；索賠主體不一定與本案有直接利害關系；損害事實包括已造成的實際損害和潛在的損害。因此，海洋生態損害賠償訴訟完全符合公益訴訟的基本理念。在海洋生態損害賠償訴訟中引入公益訴訟，是公眾參與海洋生態環境保護的重大舉措。在這方面，國外已經通過立法和司法實踐來保障環境權。如加拿大《環境保護法》規定的公益訴訟中的環境保護訴訟，美國環境法中的公民訴訟，英國《污染控制法》“對于公害，任何人均可起訴”的規定，瑞典《環境保護法》規定的個人訴訟請求制度等，[8]均突破了傳統的民事訴訟主體理念，拓寬了索賠主體的范圍。根據民事公益訴訟理論，當國家主管部門怠于向海洋生態加害人索賠時，公民或者公益組織可以在一定條件下起訴。

海洋生態損害索賠主體不僅包括享有海洋所有權的國家，而且應該擴大到所有與海洋生態環境權益有關的公民、法人和其他組織。一方面，海洋生態環境是人類的共同資源，所有的公民、法人和其他組織都有在良好環境中生活的權利和保護環境的義務。海洋生態環境質量的好壞與他們的利益息息相關，我們不能剝奪他們在海洋生態損害賠償訴訟中的原告資格。另一方面，當政府怠于保護海洋生態環境時，如果公眾也沒有起訴資格，侵害海洋生態環境的違法行為就會越來越猖獗，最終損害的還是國家和社會公眾的利益。因此，擴大索賠權的主體范圍，賦予公民、法人和其他組織海洋生態損害賠償訴訟的原告資格，以環境權益受損為由提起公益訴訟，符合現代訴訟的發展趨勢。我國應在立法上認可公民、法人和其他組織的環境訴權資格。

[1]劉斐斐.我國海洋生態損害索賠主體法律問題研究[D].大連:大連海事大學,2008.

[2]黃旭東.論海洋環境損害賠償訴訟原告資格的擴大化[J].廣州航海高等專科學校學報,2008(4).

[3]蔡守秋.論環境權[J].金陵法律評論,2002(1).

[4]高霏.對國家應對油污染事故若干措施的建議[D].上海:中國科學院上海冶金研究所,2000.

[5]張春昌.我國船舶污染事故國家損失賠償機制的探討[EB/OL].h ttp://www.ccmt.org.cn/showexplore.php?id=315,2002-12-13.

[6]蔡守秋,何衛東.當代海洋環境資源法[M].北京:煤炭工業出版社,2011.

[7]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國檢察出版社,2002:58.

[8]宋璇.公民參與原則在環境法中的適用[EB/OL].http://old.chinac ourt.org/html/article/200809/11/321189.shtml,2008-09-11.

D922.66

A

1673―2391(2012)07―0102―02

2012—04—24

韋利，女，海南大學法學院。

【責任編校：王 歡】