社會管理創新與農村社區建設
——以濰坊市農村社區建設為例

崔建平

(華中師范大學政法學院，湖北武漢 430079)

社會管理創新與農村社區建設
——以濰坊市農村社區建設為例

崔建平

(華中師范大學政法學院，湖北武漢 430079)

社會管理創新是社會持續發展的動力。加強和創新社會管理，是新時期黨和國家的戰略選擇。濰坊市“多村一社區”農村社區建設的探索與實踐，作為我們這個時代社會管理創新需求的一種回應，雖被作者視為中國城鄉融合進程中的過渡形態，但在事實上有利于滿足農村居民日益強烈的多元化需求，有利于實現基本公共服務上的城鄉均等化，一定程度上變革了農村社會的組織方式和管理模式，是城鄉統籌發展路徑的有益嘗試，為推動我國農村改革發展提供了新的思路和借鑒。

社會管理創新;農村社區建設;多村一社區

社會管理創新是社會持續發展的動力。近年來，加強和創新社會管理日益受到重視，黨和國家領導人在不同的場合多次提及，社會管理創新被賦予以新的內涵和極其深遠的意義。胡錦濤總書記強調，加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平，可以最大限度地激發社會活力，減少不和諧因素，確保社會的和諧穩定。

農村社區正在經歷著由傳統向現代的轉型。轉型時期的突出特點是，原有問題依然存在并獲得了轉型時期的特征，新的問題不斷涌現且更加尖銳。伴隨著工業化、城市化的推進，農村經濟社會結構日益分化，農民的從業結構和收入結構多元化，農民需求多樣化。與此同時，諸如生產效率低下、土地拋荒、空心村等又無不表明農村活力出了問題，農村社區社會管理的方式亟需創新。“農村社區建設有利于激活農村活力、推動農村各項事業發展、實現公共服務均等化，是新時期解決我國城鄉二元體制、實現統籌城鄉發展的一條重要途徑，對國家政治穩定和社會發展具有重要意義。”①李增元:《農村社區建設:治理轉型與共同體構建》，《東南學術》2009年第3期。

一、創新農村社會管理機制是建設社會主義新農村的客觀要求

建設社會主義新農村，是一項長期而艱巨的任務，也是一項前所未有的事業，沒有任何可借鑒的經驗。面對新情況、新問題，只有不斷加強和改進黨對農村工作的領導，不斷創新農村社會管理機制，才能完成建設社會主義新農村的各項目標任務。改革開放以后特別是進入新世紀以來，隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加速推進，中央統籌城鄉發展一系列決策部署的加快實施，我國農業農村發展取得了長足進步，村容村貌發生了很大的變化，農村經濟社會結構變化，農民的生產生活意識、需求變化明顯，對加強和創新農村社會管理提出了新要求。

(一)農村經濟社會結構的變化迫切要求創新社會管理

改革開放以來，我國農村經濟結構發生了并正在發生著深刻變化。一是農業產業化趨勢日益明顯，產業鏈條不斷延伸，涉農產業不斷拓展并日臻完善。二是農業生產方式日益現代化，機械化趨勢明顯。傳統的面朝黃土背朝天的耕作方式在我國東部發達地區的農村越來越不易見到。三是農村居民的從業結構多元化。出外打工或者成為城鎮朝九晚五的上班族成為農村勞動力的生活常態，非節日、非農忙時節我們很難在村里見到年輕人，純農業、尤其是傳統種植業收入占家庭總收入比重有日益縮小的趨勢。與此同時，現代交通、信息發展迅速擴展了人們的生活半徑，手機、網絡成為生活的必需品，小轎車走進了田間地頭，越來越多的農民開始擺脫土地的束縛，農村居民直接從事農業生產的時間明顯縮短，農忙不忙已經成為現實。伴隨著農村生產生活多元化的是日益明顯的農村分化，“農民正在由原來的差別不大的農村干部、一般農民兩個主要階層分化為農業勞動者、農民工、農村管理者、個體戶和私營企業主、農村知識分子等多個階層”①郭振宗:《加強農村社會管理的重大意義及對策》，《理論學刊》2007年第10期。，農村社區的均質性被打破，社會結構呈日益復雜的態勢。原有的、被動管理的社會管理方式越來越跟不上農村變化的節奏。

(二)農民需求多元化迫切要求創新社會管理

生產方式、從業結構與收入結構的變化直接引發了農村居民生活方式的變遷，現代交通信息產業則對這一變遷起到了推波助瀾的作用，原有的封閉的、均質的、自足的傳統農村越來越具有開放性和異質性，自給自足的田園式生活一去不復返，傳統農村社會的同構性得以打破。農民需求多元化是農村社會分化的直接后果，但農民日益增長的物質文化生活需求與基本公共服務、市場化服務和各類要素資源供應短缺之間的矛盾日益凸顯，農民的多元化需求難以得到有效滿足。農村教育、衛生、文化、體育設施建設滯后，社會保障水平低覆蓋面窄，公共服務嚴重匱乏，缺乏必要的利益表達與訴求機制，這都要求轉變農村社會管理方式，強化公共服務職能，建立各類資源向農村傾斜和流動的平臺，推動農村社會管理由“管制型”向“服務型”轉變，逐步滿足農民群眾的生產生活需求。

(三)建設和諧新農村迫切要求創新社會管理

正如亨廷頓所斷言，“在傳統社會和現代化初期，穩定的基礎是在農村”②［美］亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版。。隨著農村經濟結構深刻變革、農村利益格局深刻調整，影響農村和諧穩定的因素日益復雜，涉及的領域日益廣泛，農村社會管理的難度加大。家庭聯產承包責任制以來，村鎮一級組織逐步淡化生產管理職能，農村稅費改革的深刻后果，則是其直接生產管理者角色的完全終結。然而，經濟管理職能的弱化并不必然伴隨著社會管理職能的增強，村鎮一級組織顯然沒能順應社會發展的需求完成角色的轉變。農村經濟社會的深刻變革使得農村社會生活多元化，分化加劇且利益訴求多元化，農民要求平等參與發展進程，參與鄉村公共事務管理與決策的要求日趨強烈。孱弱的、急需加強的社會管理職能與日益多元且強烈的需求之間的矛盾已經十分尖銳。

二、創新農村社會管理——濰坊市農村社區建設的實踐

“農村社區建設作為我國健全社會保障制度的重要內容，是我國政治、經濟和社會體制改革走向深入的迫切要求。”③李若青:《農村社區建設的條件分析》，《學術探索》2005年第5期。伴隨著我國經濟社會的全面發展，城鄉二元結構體制下的諸多弊端日益顯現。創新農村社會管理，進一步統籌城鄉發展，積極構建以人為本的和諧社會，在較為廣泛的基礎上達成共識，成為新時期黨和國家的戰略部署。農村社區建設作為統籌城鄉發展的關鍵一環，既涉及經濟基礎，又涉及上層建筑;既涉及農村權力利益關系調整，又涉及農民生產生活方式轉變。各地具體情況不同，發展水平各異，不可能“一個單子吃藥”。但中國的農村社會建設，從根本上說，面臨著改變城鄉二元結構，最終實現農村現代化的共同任務，應當有相同或相似的內涵和要求，有一般的發展脈絡和規律。現階段，推進農村社區建設，必須從統籌城鄉發展的角度搞好功能定位，既遵循社區建設的一般規律，又體現新的時代特點和使命要求，特別是強化公共服務、經濟服務、社會管理與協調三大功能。近年來，在工業化、城鎮化加速推進的新階段，濰坊市積極開展農村社會管理創新，著眼推動城鄉一體化發展，從自身發展特別是“三農”領域的實際出發，在充分尊重農民意愿的基礎上，以推進城鄉基本公共服務均等化為切入點，探索實施了“多村一社區”新型農村社區建設模式，經過初級、中級、高級三個階段，逐步建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。從2007年濰坊在所轄的諸城市率先開展新型農村社區建設試點開始至今，全濰坊市共建立新型農村社區906處，基本實現了全覆蓋。

(一)濰坊市農村社區建設的“多村一社區”模式

村莊規模小、數量多、布局分散，一直是制約農村發展的一大瓶頸。這一方面造成了土地資源的浪費，影響農業的產業化、規模化發展;另一方面也導致公共資源配置分散，農村路、水、電、通訊等基礎設施投資成本高、利用效率低，公共服務水平滯后。作為我國東部地區經濟相對發達的中等城市，濰坊市在農村社區建設過程中，充分考慮村莊“小聚居、大分散”的特點，按照“資源共享、方便居民、節約成本、提高效率”的原則，創造性地將幾個村莊規劃為一個社區，實行“多村一社區”的建設模式，實現了社區布局的合理性和服務的集成性。

“多村一社區”模式堅持因地制宜，以鄉鎮為單位對轄區內村莊進行整合，依具體情況劃分社區。“多村一社區”模式在實踐過程中始終堅持規模適度原則，每個社區服務半徑在200至3000米，涉及1000－2000農戶。社區涵蓋5－6個自然村不等，選取其中一個經濟較為發達、基礎條件較好的自然村作為中心村，視中心村為本社區服務中心，配套教育、衛生、文化、體育等設施，搭建公共服務平臺，為社區居民提供多元化服務。應當指出，“多村一社區”模式是當前農民多元化需求日趨強烈，且農村社會管理職能亟需完善、公共服務嚴重匱乏，農村社會轉型時期出現的一種過渡形態的社會管理形式，其初級、中級階段雖未獲得法定的社會地位，不是一級行政管理組織，卻非常及時、有效地緩解了農村居民對公共服務的迫切需求，是當前我國尚不發達、公共資源短缺時的一種有益探索和大膽嘗試，以其形式靈活而具有極強的生命力。從追求效益和質量提高的角度而言，“多村一社區”模式是當前農村社區建設的可行性選擇，具有較強的代表性和示范性，比較適合我國中東部經濟相對發達地區、大中城市郊區和村莊密集區的新型農村社區建設。

(二)濰坊市農村社區運行情況與特點①蔣德生、田志梅:《多種模式和諧發展的農村社區建設之路》，《鄉鎮論壇》2009年第11期。

一是空間布局合理。“多村一社區”模式堅持以鄉鎮為單位，因地制宜劃分社區，并根據社區實際科學規劃社區空間布局，找準社區服務定位，明確社區服務范圍。大力加強中心村基礎建設，強化中心村載體功能，吸引周邊村莊逐步向中心村聚集，始終堅持公共資源利用效率最大化，努力建構現代化鎮村發展格局。

二是職能定位明確。社區服務是農村社區建設的初衷，是社區建設的出發點和落腳點。農村社區在發展初級階段不是一級行政管理組織，社區黨組織和社區發展協調委員會由所涉村兩委成員組成，在所屬鄉鎮(街道)黨工委的指導下自主開展工作，對社區服務和社區建設發揮協調指導作用，與社區各自然村及其他單位不存在隸屬關系，其運作機制與聯席會議類似。到了中級階段特別是高級階段，社區則成為一級自治組織，完成新型農村社區在職能定位上的轉型。

三是服務體系完善。構建完善的社區服務體系是農村社區建設的目標。依據農村經濟社會特點，農村完備的社區服務體系主要包括生產性服務體系、便民性服務體系和社區公共服務體系。社區居民步行不超過30分鐘就可以享受高效的、集約化的服務。

四是分階段穩妥推進。我國農村幅員遼闊，各地自然條件和經濟社會發展水平差異較大，特別是農村情況千差萬別，經濟發展水平的不平衡性更為明顯，面臨的矛盾和問題很多，推進農村改革發展的任務艱巨而復雜。新型農村社區建設不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域，是重大制度創新和社會變革，必須因地制宜，分類指導，逐步推進，不能搞一刀切。濰坊在推進農村社區建設的過程中，根據區內經濟社會發展的不平衡性，把農村社區建設劃分為初級、中級、高級三個不同階段，根據各地經濟發展情況和基礎條件的差異積極穩妥推進。從濰坊的實踐來看，在初級階段，主要是針對農村社會發展滯后，公共服務短缺的現狀，以向農村注入基本公共服務為切入點，提高農村公共服務水平，促進城鄉基本公共服務均等化;中級階段，主要是在初級階段的基礎上，完善社區服務功能，培育發展社區產業，擴大村民自治，促進基層黨組織和自治組織融合，社區建設管理達到較高水平;高級階段，主要是農村社區經濟、政治、文化、社會等各項事業全面發展，社區居民融合聚集，集中居住，社區運行體制機制更加完善，基本建成成熟的新型農村社區。這三個階段是一個漸進的、不斷完善的過程，各個階段之間沒有明顯界限，隨著農村經濟社會的發展逐步演進，具有條件性和漸進性，相互銜接、互為因果，前一階段是后一階段的基礎，后一階段是前一階段的深化和發展。目前，濰坊市新型農村社區大多處于初級和中級階段，部分經濟發達的縣市已經出現了高級階段的雛形。

(三)濰坊市農村社區建設主要成效

濰坊市開展農村社區建設的基本出發點是滿足農民群眾日益增長的多樣化現實需求，推進基本公共服務均等化，逐步改變農民的居住形態、生活方式和生產方式，本質上是變革農村社會的組織方式和管理模式，探索了一條統籌城鄉發展的現實路子。

一是促進了城鄉基本公共服務均等化。濰坊市開展農村社區建設，初步打破了城鄉基本公共服務的二元化結構，以中心村為支點大力發展農村公共事業，日益萎縮的農村教育、衛生、文化、娛樂等公共服務在一定范圍內得以復蘇，農村社區居民多樣化的需求得以滿足。農村社區公共服務體系的建立，尤其是政府公共服務向社區延伸，城鄉基本公共服務均等化的步伐明顯加速，正在并有可能最終徹底改變農村在公共服務體系中的邊緣化的地位。

二是推動了現代農業的發展。農村社區服務體系的建立，尤其是生產性服務體系的建立健全，為推動現代農業的發展搭建了新的平臺。生產性服務既包括農資提供，又包括農業科技、銷售服務信息提供，還擔負著引導農村合作組織、合理土地流轉等方面的服務與內容，有利于農業生產規模化、集約化經營，加速了傳統農業向現代農業的轉變。

三是加速了農村社會變遷。先民們比鄰而居，形成了我們所說的鄉土社會，也醞釀造就了費孝通先生筆下“差序格局”的社會倫理。千百年來，農村的居所就其結構、風格都發生巨大的變化，但以家族為圈、村莊為界的農村傳統生活模式卻較為完好的延續了下來，一度被視為中國現代化的阻礙因素。而農村社區化建設，“多村一社區”模式使農村生活共同體由自然村落擴大到農村社區，中心村的設立以及社區服務體系的完善，社區居民方便、均等地享有公共服務，有利于改變農村居民“熟人社會”的辦事觀念。推進農村社區建設，改變的不僅僅是聚落形態，更是一種社會管理的理念，客觀上加速了農村社會的變遷。

四是有利于基層政府由管理型向服務型轉變。濰坊市農村社區建設的實踐，堅持變被動管理為主動服務，堅持公共服務職能下沉社區，貼近群眾、服務百姓，促進了政府由管理型到服務型的轉變。黨委政府在農村社區治理中處于指導地位，在實施管理過程中，充分培育、調動、發揮好個人和社會自我管理、自我服務的積極性和創造性，努力追求三者之間的良性互動。

三、農村社區建設的啟示

農村社區建設順應經濟社會發展規律，符合我國農村社會轉型實際，是農村經濟社會發展到一定階段的必然產物。結合濰坊市農村社區建設實踐，就當前如火如荼的農村社會管理創新和農村社區建設，有如下啟示:

首先，農村社區建設是一種嶄新的管理理念。隨著農村經濟社會的發展，鄉政村治的經濟管理職能名存實亡，其他管理職能也在不同程度上弱化。與之相反，農村居民多元化的需求急需社會化公共服務與之相匹配，由傳統管理為主到農村社區化的以服務為主，既是管理方式方法的轉變，更是一種徹底的理念嬗變。

其次，農村社區建設為農村社會組織發展提供了空間。依照社會組織理論，龐大的、發育完善的社會組織是一個社會成熟的標志。在農村社區建設大背景下，多樣化的公共服務組織、生產性服務組織、便民服務組織、居民自助互助服務組織的廣泛建立，迎來了農村社會服務組織健康、快速發展的新契機。

再次，農村社區建設是城鄉協調發展的有效路徑選擇。農村社區建設有利于整合農村分散的資源，實現資源利用的“規模經濟”。傳統的散落的行政村、自然村經由農村社區的整合而具有一定規模之后，中心村鎮的服務體系不斷得到完善、強化，土地、勞動力等資源要素集約使用，農業生產方式和農村經濟結構得以優化，農村社區在居住環境、公共服務、就業結構、消費方式等方面也就具備了城鎮化發展的可能性。

最后，政府在社區建設過程中扮演著關鍵角色。在政府主導的社會管理結構下，政府的介入既為社會管理所必需，也為社會發育所必需。充分發揮政府的主動性與創造性，科學、審慎地加強社會管理體制機制創新，在各個層面上推動社會的全面成長，是農村社區建設健康發展的活力之源和制度保障。

從濰坊市農村社區建設的實踐可以看出，“無論是從滿足農民個體需求的角度來看，還是從促進城鄉經濟社會發展一體化的大局來看，這種探索都是十分寶貴的”①李成貴:《造福農民的新機制——山東省諸城市推進農村社區化服務的實踐與成效》，人民出版社2008年6月版。。

C916

A

1003－4145［2012］03－0128－04

2012－01－19

崔建平(1957—)，山東淄博人，華中師范大學政法學院博士研究生，濰坊市政協黨組書記、主席。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)