比較視域的地方政府危機管理

曹 武

（池州學院中文系，安徽池州 247000）

比較視域的地方政府危機管理

曹 武

（池州學院中文系，安徽池州 247000）

美、俄、日等國在社會結構轉型與社會體制轉軌時期，地方政府的公共危機管理領域問題日益增多。為解決面臨的困難，各國均嘗試、創建了本國的危機管理體系。對它們進行研究，可以為我國地方政府危機管理機制的構建提供借鑒。

比較視域；危機管理；社會結構轉型；體制轉軌

危機管理最早是在二戰期間運用于軍事和外交領域，國外對危機管理的研究相對成熟。二戰以后，在爭奪世界主導權的斗爭中，發生了“古巴導彈危機”。這場危機也催生了美國對危機管理的研究。在危機期間，肯尼迪政府綜合應用控制論和博弈論、系統論等多種危機決策模式，迫使赫魯曉夫政府做出讓步，從古巴撤出導彈，危機也隨之化解。20世紀70年代以后，隨著石油、糧食等戰略資源危機的加深、大規模災害的出現、恐怖事件的頻頻發生，以及因工業化帶來的環境惡化、地震和惡劣氣候造成的各種自然災害增多，正常的生活和工作或直接或間接受到威脅，“‘經濟、社會、政治的危機’呈現出表面化趨勢，危機管理也開始涉及到‘非軍事性的危機’領域，并逐步形成一種綜合性的國家或城市管理新理念”［1］。本文選取美國、俄羅斯和日本三國的中央政府和地方政府的危機管理體系進行介紹，并且對三國的政府危機管理體系進行評價，以為我國政府危機管理體系構建提供借鑒之資。

一、美國政府的危機管理體系

（一）構建了比較完備的危機管理法律體系

美國危機管理的立法可追溯到1803年新罕布什爾州樸茨茅斯大火后美國國會通過的《火災法案》。此后150年里，美國國會陸續通過了125項相關的減災法案。第二次世界大戰以后，美國國會又陸續通過了多部涉及危機管理的法律，逐步形成了相當完備的危機管理法律體系。［2］84－89例如，《美國安全法》（1947年）、《聯邦減災法》（1950年）、《國家洪水保險法》（1968年）、《國家洪水保險計劃》（1969年）、《洪水災害防御法》（1973年）、《災害救助和緊急援助法》（1970年，并且在1974年做了重大修改）、《戰爭授權法》（1973年）、《國家緊急狀態法》（1976年）、《國家地震災害減輕法》（1977年）、《美國90油污法》（1990年）、《聯邦應急計劃》（1992年）等等。

“9.11”事件發生后，美國對公共安全中的國土安全給予高度重視，于2002年制定了《國土安全法》，并設立了國土安全部，重構和加強了聯邦政府有關行政部門以更有效地應對恐怖主義威脅。至此，美國逐步確立了從自然災害到國家領土在內的寬領域的、比較完備的政府危機管理法律體系。

（二）美國聯邦政府的危機管理體系

在20世紀70年代末以前，美國聯邦政府的危機管理部門職能重疊情況比較嚴重。據統計，有超過100個聯邦部門具有危機處置的相關職能。為了改變這種政出多門、難以協調，以及提高危機救援能力，在1979年，美國總統卡特下令，通過整合單獨部門的危機管理權限，成立了美國聯邦危機管理署（FEMA），集中領導，統一協調政府危機管理。“9.11”事件之后，為了協調情報部門的反恐合作，并加強國內的防預工作，美國又成立了國土安全部，專門負責國內安全。2003年3月，聯邦危機管理署并入國土安全部，工作重點是應對自然災難和人為破壞所致的危機。［3］

美國的公共危機管理體系是以國土安全部及下屬的聯邦危機管理署為中央政府的主要機制，配合州政府緊急服務辦公室（OES）以及地方政府的緊急營救中心（EOC）。因此，在重大災害發生時，美國聯邦、州與地方政府各設有對口機關相互配合，通過聯邦（FEMA）——州（OES）——地方（EOC）直線的決策模式，能迅速直接地完成防救災決策。此外，在緊急狀態下，設立地方政府“緊急營救中心”就成為危機管理的指揮中心，協調工程、警察、消防等單位，相互配合，各司其職，分工合作，并且擔負保障災區與外界的信息傳播渠道的暢通。［4］297

（三）美國地方政府的危機管理體系

上文簡單地描述了美國聯邦政府的危機管理。美國各州政府還根據州緊急管理法案成立州政府危機管理機構，一般該機構主管有專人負責，受州長和州政府決策小組領導，直接對州長領導小組負責。其負責統籌州內所有應急管理作業程序并負責協調州內各行政區域、聯邦政府、私人機構與政治團體的工作。另外，美國市、縣一級政府也設有單獨的應急管理署，負責維護市、縣級緊急設備，管理項目以明確政府、私人企業以及志愿團體在緊急狀態下的工作和責任，以及協調轄區內的應急管理，并推動縣市間互助簽訂協議，以提供緊急援助；州內的各縣市和城市也應成立負責危機應對的機構，并與公共事業企業保持聯系，共同應對緊急情況。［4］297－298例如，美國紐約城市危機管理機構于1996年組建，專司各類突發事件應急處理的職能部門。辦公室設主任一名，直接對市長負責，其它人員來自警察局、消防局、急救服務辦公室、環保局、公園管理局、殘疾人辦公室和美國紅十字會。紐約城市危機管理機構常設四個部門：行政部門包括與媒體接觸的信息及公共事物部；緊急事故應對、規劃和培訓部門；災難救援部門；計劃與技術支持部門。

二、俄羅斯政府的危機管理體系

俄羅斯的前身是蘇聯，它是曾經的社會主義國家，和我們具有相似的信仰。因此，研究俄羅斯政府的危機管理體系有助于我們對自身危機管理體系的修正和完善。總體而言，俄羅斯政府的危機管理體系包括“緊急情況部”（EMERCOM）和俄羅斯聯邦緊急狀態預防和相應統一國家體系（UEPRSS）兩大系統，具體表現為：具有比較完備的法制體系、較為完備的強制指揮系統、強有力的支援保障系統和信息管理系統以及注重借助、發揮現代傳媒作用緩解社會緊張狀態。［5］現在俄羅斯的危機管理體系有向“緊急情況部”強化的趨勢。

（一）具有比較完備的法制體系

從蘇聯解體到現今的俄羅斯聯邦，俄羅斯經歷了一系列的公共危機，而且大部分突發事件都成功地化解。回顧歷史，我們可以看出，俄羅斯政府在應對管理危機方面，制定并頒布了一系列的法律法規。例如《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國緊急狀態法》（1991年）、《關于保護居民和領土免遭自然和人為災害法》（1994年）、《事故救援機構和救援人員地位法》（1995年）、《民防法》（1998年）、《俄羅斯聯邦公共衛生流行病防疫法》（1999年）、《俄羅斯聯邦緊急狀態法》（2001年）、《俄羅斯戰時狀態法》（2002年）等。從這些頒布的法律法令看，俄羅斯政府從全國范圍內規定了在發生公共危機情況下，政府應該采取的措施，以及在執行措施過程中相關人員和機構的職責、地位和行動目標。因而，有了完備的法制體系，俄羅斯政府能夠在公共危機未擴散之前，就成功地控制危機，解決危機，減少危機帶來的可能風險和重大的損失。同時，由于能夠成功解決危機，也能夠使得民眾不至于恐慌而帶來的國家之不穩定。這些都是有賴于俄羅斯政府完備的法制體系，才能夠在危機爆發后，處理危機有章可循，從而在法制軌道下解決危機。

（二）較為完備的強制指揮系統

一個好的指揮系統能夠在危機管理過程中起到關鍵的作用。具體到俄羅斯政府，我們可以從立法和機構等方面來分析其處理危機的模式。在俄羅斯，總統具有較強的權力，能夠對治下的各種突發事件，采取強制措施，使之能夠在可控范圍內，不會引致較大的危害，致使國家蒙受重大的損失。一個強有力的中央集體和地方政權的有效配合，往往能夠提升國家在國內和國際雙向層面的形象和威望，從而提升政府在處理危機中的能力和作用。俄羅斯聯邦的國家權力中樞，以總統為核心，以聯邦安全會議為決策中樞，各部門相互協調配合，并且總統能夠直接任命安全會議秘書，因而在危機管理中具有廣泛的權力，這也使得俄羅斯總統能在權限范圍內合理地控制危機的發展。在俄羅斯，總統能夠將外交部、國防部、內務部、聯邦安全局、對外情報局等部門直接置于自己的領導下，對總統負責。而且，更重要的是，總統能夠依據事態的發展，設立臨時性的“緊急事件處理機構”，專門負責緊急事件的處理。

（三）強有力的支援保障系統和信息管理系統

一般而言，當公共危機發生時，都會伴隨各種次危機的發生，如果僅僅依靠單一機構來處理，往往不能夠有效控制危機的蔓延和發展。例如，某個地區發生強烈地震，就會涉及交通、消防、電力、自來水、醫療救護、民政等機構的參與。因此，具有完備的支援保障系統和信息管理系統，對公共危機的管理具有重要意義。俄羅斯聯邦經過較長時期的發展，目前已經形成了一個包括國家安全、消防、醫療、衛生、交通安全和社會治安、社會保障等部門的龐大體系。一個有效的中樞指揮系統，在決策中能夠用最短的時間，采取最有效的手段來應對危機、化解危機。

當然，支援保障系統的有效發揮，還要依靠完備的信息管理系統的配合。由于俄羅斯國家權力相對集中，因而其信息管理系統也相對集中。所有有效信息能夠直接傳遞給總統及其領導的危機管理機構，通過分析，然后形成危機管理決策。

（四）注重借助、發揮現代傳媒作用緩解社會緊張狀態

媒體在當今社會具有舉足輕重的作用，尤其是在咨訊超速發展的今天，有效利用媒體，對危機管理具有關鍵的導向作用。適時地信息披露，不僅能夠滿足民眾知情權的心理訴求，而且能夠引導民眾關注事態發展、緩解社會緊張狀態，從而達到解決危機的目的。相反，如果政府故意隱瞞事實真相或者發布虛假的信息，往往適得其反，導致危機朝不可控的方向發展。俄羅斯政府十分注重對媒體的控制和規范。在危機事件的處理過程中，俄羅斯政府及其相關職能行政部門及時確定發布政府信息的主流媒體。避免“虛假”“有害”信息傳播的同時，主動與媒體合作，暢通媒體、民眾和政府間的互動渠道，以達到危機處理的透明、公開；聯邦總統及各職能部門的負責人通過電視講話或召開新聞發布會，及時公布或披露相關信息。通過這些借助媒體互動發布信息的模式，能夠有效增強國民信心、緩和民眾的緊張、恐懼心理，穩定社會情緒，從而達到危機的可防、可控、可治，盡可能地減少因危機引發的損失。

三、日本政府的危機管理體系

（一）日本中央政府的危機管理體系

由于日本是一個多地震的國家，因而自20世紀80年代末以來，日本政府在公共危機管理方面，投入了較大的精力，形成了一個從中央到地方的系統完備的危機管理體系。綜合而論，日本的危機管理體系具有法律法規系統完備、情報系統嚴密高效、政府與媒體良性互動、危機意識深入人心等特點。［6］下面就分別從立法、機構、情報收集、信息傳播以及危機意識培養四個方面來分析日本的危機管理體系。

1.完備的法律法規體系。日本災難較多，因而在為災害立法方面業已形成了相對完備的安全法律法規系統。這個系統能夠有效防止政客或其他利益團體，借助災害謀取私利、損害國家利益、危害國家安全。具有典型性的災害立法的有《災害對策基本法》（1961年，1995年做了修訂）、《大規模地震對策特別措施法》（1978年）、《傳染病防治法》（1999年）、《內閣法》（1999年）、“有事法制”三法案（2003年）、《國民保護法》（2004年）等。完備的法律法規體系，為日本的防災救災發揮了突出的作用。

2.權力集中的危機管理機構。日本的危機管理機構始于20世紀80年代中期，以1986年的內閣安全保障室的成立為標志。在這一體系中，首相為最高指揮官，內閣官房長官為總協調，通過安全保障會議、中央防災會議等機構制定對策，由警察廳、消防廳、海上保安廳等具體機構予以配合。首先，首相是居于最核心地位。首相能夠依據事態的發展采取相應的措施，甚至能夠直接下令調動自衛隊，來處理突發危機和事件。其次，內閣官房是首相的輔佐機構，其負責在危機處理過程中的協調與聯絡。可以說是連接首相與具體執行機構的中介。通過內閣官房傳遞信息、制定政策，使之能夠達到遏制事態發展、消除民眾恐懼，從而達到危機管理控制的目標。此外，安全保障會議和中央防災會議都是具體的政策制定和執行機構，由相應的官員和社會團體、人員構成，并負責制定和促進防災規劃的實施。在必要的時候，中央防災會議還可以通過設立特別委員會、緊急召集對策小組等特別形式，應對因災害引發的混亂局面。例如，地震防災對策強化地域專門委員會、地震防災基本計劃專門委員會、就業問題對策本部等。此外，日本于1991年設立了世界一流的應急指揮中心，即京都防災中心。由五大機構組成：災害對策本部、防災中心聯絡室、通信室、指揮情報室、夜間防災聯絡室。京都防災中心，在常規狀態下，其中心的主要任務是進行防災演練，加強工作人員的培訓。

3.發達的情報系統。對于危機管理，情報可以說是至關重要的，它甚至關系到危機管理的成敗。日本從二戰后，在美國的扶植下，利用美國的情報系統的同時，加強并發展了自己的一套情報系統。如情報本部的設立（1997年）、為了加強中央情報體制在情報本部中增設的“緊急動態部”（2001年）等。情報本部是日本二戰后設立的第一個公開從事情報搜集、分析機關，下設總務部、分析部、緊急動態部等多個機構。通過該系統的設立，減少了各自為政的弊端，確保了情報傳遞渠道的暢通無阻，減少了因情報傳遞失誤可能帶來的危機失控的風險，提高了危機處理能力。例如，在2001年的“可疑船”事件中，小泉內閣能夠在極短時間內接到各方面通報，國家危機管理機制迅速啟動，各機構有效配合，將“可疑船”擊沉。在一系列的操作過程中，情報系統發揮重要作用。

4.良性的媒體互動。在危機管理過程中，媒體充當政府與公眾之間的信息橋梁作用。媒體、政府和公眾之間形成了一種三角互動關系：媒體受政府制約同時又對政府決策產生影響；媒體引導公眾，滿足公眾的知情權；作為官方主流媒體，除傳遞信息外，還為政府塑造良好的形象。因此，各國政府都十分重視媒體在危機管理中的應用。日本在這方面，做得相對比較好。日本媒體在引導輿論、安撫公眾情緒、保持社會穩定方面，都發揮了重大作用。例如1995年的阪神大地震，日本媒體、政府和公眾三者實現了有效互動，在各方協調配合下，抗災工作順利進行，以致震后生產、生活、工作等進展較快，也未出現其他不可控的次生災害，如疫病的流行等。

5.日本危機意識深入人心。從某些方面說，一個國家時刻保持危機意識，也是一個國家成熟的標志。危機意識深入人心是應對危機管理的重要因素。由于日本是一個災害頻發的國家，因而在全民心理中都有較高的危機意識，這可以從日本眾多的宣傳活動日可見一斑。日本每年的9月1日“防災日”，全國各地都要舉行各種防災演習，特別是地震演練。日本還有“防災周”、“全國火災預防運動”、“危險品安全周”、“水防日”、“雪崩周”等宣傳活動。日本還專門設立防災體驗館等設施，供民眾免費體驗，通過親身體驗發生災害時的情況，達到了解避災之法的目的。

（二）日本地方政府危機管理體系

日本行政管理體系是由中央政府——地方都道府縣——市町村三級行政機構構成。因而，從日本的行政管理體系上說，日本政府的危機管理體系也由三級構成。前文敘述了日本中央政府危機管理，在這里就日本地方政府的危機管理做一交待。日本地方政府根據國家危機管理的需求以及國際災害管理的經驗構建了新的危機管理機構。第一，設立相當于副知縣級別的專職行政職務“防災總監”，直屬知縣和輔助知縣全盤進行危機管理。第二，設立廳長級別的“危機管理總監”“防災總監”或“危機管理室長”，統管防災和危機管理部門。第三，在規劃部門或辦公廳或環境部分設立副職的“危機管理總監”或“防災總監”或“危機管理主管”，輔助正職的廳長來統一管理；改變警察和消防部門的獨立管理，派遣警察和消防部門的職員直接進駐行政部門的危機管理協調機構。另外，日本的一些市町村政府也建立了相應的危機管理部門或協調機構。［4］304

從日本的中央政府和地方政府的危機管理可以看出，日本已經形成了一套完整的應對危機管理的體系。第一，廣域救援體系在地方基本普及；第二，經濟消防災援助隊體制確立；第三，應急援助救災體制確立；第四，自衛隊救災體制確立；第五，消防、警察、自衛隊之間的緊密協調和分工合作，主要包括互相提供災害情報，開展日常協作演習，協調在災區附近的機構以及災害現場工作，為運送救援部隊提供幫助等。

四、對美、俄、日等國公共危機管理體系的比較評價

從對三國的中央政府和地方政府的危機管理體系的論述可以看出，三國政府在危機管理方面有以下優點：

第一，都具有比較完備的政府危機管理的法律體系。簡單說，美國針對公共危機管理制定并頒布了《國家安全法》、《全國緊急狀態法》、《反恐怖主義法》等。日本在近年來制定的“有事法制”三法案等。俄羅斯也針對不同時期政府在應對公共危機管理的需要，制定了一系列政府危機管理法律，如《俄羅斯聯邦緊急狀態法》（2001年）、《俄羅斯戰時狀態法》（2002年）等。通過這些法律的授權和規定，政府在進行危機管理就具有了合法性，防止因緊急狀態的發生而導致整個國家和社會秩序的失控。

第二，都建立了綜合性的危機管理協調部門。比如，美國政府于1979年成立了聯邦危機管理署，直接向總統負責，報告并處理災情。以及現在統領聯邦危機管理署的國土安全部等。并且，不僅中央政府一級建立了危機管理體系，在地方政府一級也建立了相應的危機管理和協調體系。如日本的地方都道府縣和市町村都設有對口的危機管理機構。

第三，注重培養和提高公民的危機管理意識與抗危機能力。如日本就專門設立一些災害體驗中心，免費對民眾開放。通過民眾親身體驗災害帶來的沖擊，達到培養和提高公民的危機管理意識和抗危機能力。這有助于危機發生時，能夠有效地從危機中生存下來，減少危機帶來的生理和心理沖擊。

第四，注重借助、發揮現代傳媒在危機管理中的作用。利用媒體的信息傳播功能，使得政府在處理危機時能夠做到透明化，使得有關受害人或其他想了解事實真相的人能夠通過主流媒體暢通的信息傳播，達到消弭流言和謠言在危機處理中的負面作用。在利用和借重媒體方面，美國、日本和俄羅斯都表現得很成熟，可以很嫻熟地利用媒體為政府的危機管理服務。

第五，注重利用民間社會的力量參與危機治理。例如，美國政府專門設有與民間社會團體進行接洽的機構，利用民間團體的力量來參與危機治理。

從上面的三國政府危機管理的優點可以看出，我國在以上幾個方面都還存在較大的問題，這也是我國政府危機管理方面需要完善的地方。

［1］ 金磊.國外的危機管理及立法［J］.北京規劃建設，2003，（5）.

［2］ 王曉君.政府危機管理法律問題研究［M］.濟南：山東人民出版社，2008.

［3］ 郭太生.美國公共安全管理事件應急管理研究［J］.中國人民公安大學學報，2003，（6）.

［4］ 郭太生.公共安全危機管理［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2009.

［5］ 倪芬.俄羅斯政府危機管理機制的經驗與啟示［J］.行政論壇，2004，（11）.

［6］ 劉艷.試析日本危機管理機制及其對中國的啟示［J］.中國人民公安大學學報，2004，（1）.

Local Governments’Crisis Management Under the Context of Comparison Domain

CAO Wu
（DepartmentofChineseLanguageandLiterature，ChizhouUniversity，Chizhou247000，China）

When the United States，Russia，Japan and some other developed countries underwent the transformation of social structure and social system during the transition period，issues concerning the crisis management in local government’s public field are increasing on a day－to－day basis.To address the difficulties faced by the local governments，all countries attempted to create a national crisis management system.To study the systems will provide good reference for Chinese local governments in their construction of crisis management mechanism.

Comparison domain；crisis management；transformation of social structure；institutional transition

D630.8

A

1674－2273（2012）04－0071－05

2012－05－14

安徽省高等學校省級優秀青年人才基金項目（2012SQRW184）

曹武，男，安徽池州學院中文系講師，中山大學政治與公共事務管理學院在讀碩士。

（責任編輯操申斌）