流動人口管理與服務(wù)之政策反思
——基于比較法的視角

朱利民

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

流動人口管理與服務(wù)之政策反思
——基于比較法的視角

朱利民

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

流動人口問題是城市化過程中的副產(chǎn)品，正確處理流動人口問題是城市正常發(fā)展的必要途徑。比較法上的處理經(jīng)驗值得我們參考：美國的社會保障號制度、法國流動人口社會保障制度、德國城市化問題應(yīng)對措施、英國的住房保障制度、日本的戶籍隨人走制度、拉美城市化困境應(yīng)對措施、印度農(nóng)民工法案等，都是各國基于其國情從不同角度處理流動人口問題留給世界的經(jīng)驗，對我國處理流動人口問題具有一定的啟發(fā)。

流動人口；管理；服務(wù)；比較法

一、引言

流動人口及其管理是現(xiàn)代城市管理的一大問題。一定數(shù)量和較高素質(zhì)的流動人口，既是城市開放程度和內(nèi)在活力的標(biāo)志，也是城市經(jīng)濟不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)型的資源條件。我國第六次全國人口普查結(jié)果顯示，流動人口已達到2.2億之巨，因此，社會管理創(chuàng)新的背景并不是靜止的社會圖景，而是“流動中的中國”。社會管理創(chuàng)新，也必然包括對流動人口的管理創(chuàng)新。然而，當(dāng)前我國流動人口管理與服務(wù)機制仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的“管理+控制”的思路，導(dǎo)致流動人口問題始終成為我國城市化過程中的頑疾，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。2011年2月，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上，胡錦濤總書記就提出了要加強和創(chuàng)新社會管理。5月底，中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題。可以說，站在一個新的歷史制高點上，以新的思維來進行治理，這一局面已經(jīng)展開。盡管我國流動人口問題有其特殊性，但從本質(zhì)上來說，這是城市化過程中人口流動異化所導(dǎo)致的。實際上，國外在城市化進程中，也有過類似經(jīng)歷。因此，借鑒比較法上的經(jīng)驗，有利于我們理解和制定相關(guān)流動人口管理與服務(wù)的政策。

二、各國流動人口管理政策考察

（一）美國的“社會保障號”制度

美國是一個非常強調(diào)自由的國家，但奇怪的是，美國憲法并沒有明確規(guī)定遷徙權(quán)。盡管如此，也沒能阻止美國人對遷徙自由的追求。實際上，美國人口城市化比例非常高，到1990年普查時已經(jīng)高達75.2%，人口城市化都是以人口流動為主。同時，美國也是一個移民國家，外國移民的進入從沒停止過。因此，美國人口流動主要包括移民流入、國內(nèi)城市間人口流動。

實際上，盡管美國憲法并沒有明確規(guī)定遷徙自由，但是已經(jīng)隱含著遷徙權(quán)利是基本的人權(quán)，而且美國憲法判例對遷徙自由作出了進一步的肯定。在“夏皮諾訴托馬斯案”中，法官明確指出：“所有公民都可以自由地在我們國家的領(lǐng)土范圍內(nèi)旅行，而不受那些對這種移動施加不合理限制的法律、裁定和規(guī)章的約束。”在該案的判決意見中，審理法官引用了1849年“乘客系列案”中的判決意見：“就聯(lián)邦政府得以成立的所有偉大目的而言，我們是一個民族，生活在一個共同的國家里。我們都是合眾國的公民，并且，作為一個共同體中的成員，必須有權(quán)利不受干擾地進出國家的每一個地方，一如在我們自己的州里一樣。”另外，美國大法官斯圖爾特在“合眾國訴蓋斯特案”中也指出：“從一個州到另一個州旅行的憲法權(quán)利被牢固確立并反復(fù)得到承認，無論如何，我們應(yīng)當(dāng)承認在美國各州之間的旅行的自由長期以來就已經(jīng)被認為是憲法下的一項基本權(quán)利。”由此，憲法判例也很明確地肯定了遷徙自由的基本觀念。

盡管如此，美國也并非對人口流動實行完全放任的政策。管理流動人口對于城市的正常運作顯得非常重要，實際上，美國也有一套行之有效的人口管理辦法。美國管理流動人口的辦法與我國并不相同，甚至沒有“戶口”的概念，其管理流動人口的方式主要是全國統(tǒng)一的“社會保障號”（social security number，SSN也稱“社會安全號”）體制。在美國，任何公民從出生開始，都會分配到一個社會保障號，這個號碼是其通行美國任何地方的證明，由三個部分組成：區(qū)域、群組和序號，總共9位數(shù)字。它記錄了個人的各種信息，包括工作、居住、納稅、信譽、獎懲情況等等。即使是一個暫居美國的外國人，也需要申請一個社會保障號。此外，社會保障號與聯(lián)邦和各州的許多社會機構(gòu)相銜接，是公民享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補貼、看病就醫(yī)的憑證。而且，美國護照、駕照、信用卡等證件常常扮演身份證的角色，而這類證件須以擁有一個社會保障號為前提。因此，可以看出社會保障號對于美國進行人口管理，在美國政府所有人口管理活動的基點地位是不可替代的。長久以來，美國通過“社會保障號”體制，使得城市之間的流動人口管理有序地進行著。

（二）法國流動人口政策

在法國，農(nóng)村與城市之間并不存在流動障礙，不論是農(nóng)村人進城，還是城里人下鄉(xiāng)，法國政府都沒有任何限制措施。因此，法國的戶籍管理工作體現(xiàn)出極大的隨意性，尤其是在全地區(qū)的人口流動方面。

在城市化過程中，法國最為顯著的特點就是巴黎的人口規(guī)模一直很突出。1968年巴黎人口為260萬，到了2000年，以巴黎為中心的大巴黎城市圈人口已經(jīng)增長到了962萬。盡管如此，法國流動人口問題并不突出，這主要是因為法國有完善的社會保險，每個農(nóng)民都可憑一個社會保險號碼在全國范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補貼、看病就醫(yī)、子女入學(xué)等社會福利。

另外，在居住保障實踐方面，政府的廉租房制度一方面保護了流動人口的利益，另一方面也有利于政府對流動人口的綜合管理。對于一般法國人或留學(xué)生來說，只要憑年收入證明、身份證明以及社會保障號就可以租到政府提供的廉租房。

在法國戶籍管理制度方面，其戶籍信息包括公民的出生年月、性別、父母的職業(yè)、經(jīng)濟收入、國籍、宗教信仰等相關(guān)內(nèi)容。這與公民的就醫(yī)、存款等日常生活息息相關(guān)，一旦發(fā)生戶籍信息變動，則可能牽一發(fā)而動全身。

（三）德國城市化問題應(yīng)對策略

德國城市化比例相當(dāng)高，據(jù)統(tǒng)計，其城市化水平已經(jīng)高達90%以上，而城市化過程中極為顯著的問題是流動人口比例非常大。在1907年德國總?cè)丝跀?shù)為6000萬的情況下，流動人口即有2900萬之多，這將近占到了德國總?cè)丝诘囊话搿ＴS多城市中 60%以上的居民都是外地遷移進來的，這主要是基于德國法律對人口流動的開放態(tài)度。1919年《德意志憲法》第11l條規(guī)定，一切德國人，在聯(lián)邦內(nèi)享有遷徙自由之權(quán)，無論何人，得隨意居留或居住于聯(lián)邦各地，并有取得不動產(chǎn)及自由營生之權(quán)。惟根據(jù)聯(lián)邦法律，始得限制以上之規(guī)定。第112條規(guī)定，德國人民有移住國外之權(quán)。此項移住，惟聯(lián)邦法律的限制之。

但是，在德國城市化過程中，流動人口導(dǎo)致了諸如住房、社會福利、教育、環(huán)境等社會問題，這同其他發(fā)達工業(yè)國家在城市化過程中出現(xiàn)的問題差不多。但在解決這些問題的方法和采取的措施方面，德國卻有所不同。面對城市的住房、交通、環(huán)境衛(wèi)生等問題，德國政府和企業(yè)家，從長計議，進行綜合治理。

首先，著重解決流動人口住房問題。在這一方面，政府鼓勵企業(yè)參與住房建設(shè)，為外地移民解決住房問題。同時，政府也著力建設(shè)更多的經(jīng)濟適用房，以此解決低收入人群的住房問題。

其次，完善全民社會保障制度。德國社會保障制度的前身為地區(qū)性窮人救助制度。比較而言，《窮人權(quán)利法》首次以法律的形式規(guī)定了社會照料窮人的義務(wù)。此后，逐步推動了《疾病社會保險法》、《意外災(zāi)難保險》以及《老年和殘疾保險法》的通過。隨后，德國政府又進一步將這三部法律統(tǒng)編為《社會保險法》，從而形成了完善的社會保障體系，為城市流動人口提供了一種基本的安全感。

最后，合并行政區(qū)域，促進勞動力就地城市化。由于德國城市化過程中人口的增長主要來自外部人口的流入，因此，隨著城市經(jīng)濟實力的不斷壯大以及人口的不斷膨脹，德國政府把大城市周邊的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村逐步并入到城市規(guī)劃當(dāng)中。于是，原來的農(nóng)村也成了城市的一部分，農(nóng)村就地城市化，擴大了城市范圍，合理分布了人口比例，加速了城市化的進程。

（四）英國保護性租賃制度

英國是對自由流動權(quán)最早作出規(guī)定的國家。1215年的《自由大憲章》第41條規(guī)定：“戰(zhàn)時以及對敵對國家人民以外一切商人能遵照舊時之公正習(xí)慣，皆可免除苛捐雜稅，安全經(jīng)由水道與旱道出入英格蘭，或在英格蘭全境逗留或耽擱以經(jīng)營商業(yè)。”第42條規(guī)定：“英國人民除在戰(zhàn)時為國家和公共福利得暫時限制外，皆可由水道與旱道安全出國或入國，但監(jiān)犯與被剝奪法律權(quán)利者例外。”

為了最大限度地保護承租人的權(quán)利，英國流動人口服務(wù)模式中最為重要的措施是采取保護性租賃。傳統(tǒng)上，英國規(guī)定了確定型短期租賃、排除型租賃和保護性租賃三種主要類型，其中第三種租賃最大限度地保護了租房者的權(quán)利，比如房東不能隨意漲房價，租房者不能被驅(qū)逐等等。英國通過規(guī)定保護性租賃制度，確保流動人口能夠擁有最基本的住房服務(wù)，有利于減少社會沖突，維護社會的穩(wěn)定。

（五）日本的“戶籍隨人走”制度

比較而言，日本的人口流動率相對較低，日本憲法規(guī)定了其國民享有遷徙的自由。農(nóng)民一旦交得起學(xué)費、成績合格，就能夠自由擇校；一旦應(yīng)聘成功，就能夠自由謀業(yè)；一旦交得起房租或買得起房子，就能夠在全國任何地方自由選擇住宅，而且當(dāng)然地成為常住居民，享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?/p>

日本人口流動相對自由，但因為其嚴格的戶籍制度，任何人的行蹤都在政府控制之下。盡管如此，日本實行的戶籍制度卻非常便于人口流動，這主要是因為日本實行典型的“戶籍隨人走”制度。公民在搬出之前需辦理住民票，住民票制度是日本戶籍管理中非常關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。住民票是一種最常用的戶籍文本，它的設(shè)立以居住地為基礎(chǔ)，上面標(biāo)注有姓名、出生年月日、性別、與戶主的關(guān)系、遷出原因（如上學(xué)、就職、結(jié)婚等）和計劃前往地址等等內(nèi)容。在搬入新住址后14天之內(nèi)需攜帶遷出證明、國民健康保險證等到新住地政府辦理遷入登記，登記之后，自然變更原來的戶籍材料。注重居民的身份管理，一方面保證了日本人口流動的有序進行，另一方面加強了日本行政當(dāng)局與居民的有效互動，即享受當(dāng)?shù)馗鞣N優(yōu)惠政策與遵守當(dāng)?shù)氐男姓胧┖头睢?/p>

由于網(wǎng)絡(luò)時代的到來，日本政府開始對現(xiàn)行的戶籍管理進行大力改革，其中最為重要的就是在全國范圍內(nèi)實行戶籍的電腦微機管理，并同時提出了“住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度”，即一個居民一個登錄號。通過實行這種管理制度，行政部門通過登錄號就可以在網(wǎng)絡(luò)上找到居民的住址、電話、年齡等相關(guān)信息。這種方式不但更加便于人口流動，也為日本維護良好的社會治安提供了重要的警務(wù)信息。因為有嚴格的戶籍登錄制度做后盾，一旦發(fā)生案件，很容易找到線索。

（六）拉美城市化困境應(yīng)對措施

一般而言，發(fā)展中國家城市化的速度往往快于發(fā)達國家，這是發(fā)展中國家急劇工業(yè)化的一種伴生現(xiàn)象。19世紀末是部分拉美國家啟動現(xiàn)代化進程的初級階段，到了20世紀50年代，大多數(shù)拉美國家開始加快現(xiàn)代化的進程，城市化腳步逐漸加大。拉美城市化隨著人口的增長、移民的涌入、國外投資的增加以及政局的逐漸穩(wěn)定而得到了快速發(fā)展，1870—1930年城市人口占總?cè)丝诘谋戎赜辛舜蠓鹊脑鲩L。然而，高速的城市化背后隱藏的是嚴重的失業(yè)問題，其原因在于農(nóng)村人口大量涌入城市，增加了就業(yè)壓力。

在拉美許多國家，大量農(nóng)村人口盲目涌入城市，造成城市人口迅速增加；城市人口惡性膨脹又導(dǎo)致就業(yè)機會不足，造成城市中的貧富差距拉大；由于貧富懸殊過大，社會不穩(wěn)定的因素急劇增加，各種社會問題凸現(xiàn)出來。暴力活動、毒品犯罪、道德淪喪問題在拉美城市泛濫成災(zāi)。巴西恰是一個例證。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化的進程在加快，巴西陷入了“過度城市化”(overurbanization)①過度城市化，是指城市化速度大大超過了工業(yè)化速度，造成城市化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平脫節(jié)的現(xiàn)象。的困境，巴西的里約熱內(nèi)盧成為世界上暴力活動最多的城市之一。巴西的流動人口給城市帶來了巨大的人口壓力，因而采取措施減輕城市人口壓力成為流動人口管理中的最大問題。1996年10月，政府宣布向亞馬孫地區(qū)和馬托格羅索地區(qū)移民的計劃，大量投資于馬代拉河航運工程和亞馬孫州伊塔夸蒂亞拉港的擴建工程，以吸引和鼓勵來自城市和農(nóng)村的移民。巴西全國最大的城市圣保羅人口增長速度已由 90年代以前的4.5%降至目前的1.9%。人口增長率的下降和城市化速度的趨緩，使交通、住宅、教育、公共衛(wèi)生等方面的壓力有所減輕，社會治安也有一定程度的好轉(zhuǎn)。

而在墨西哥，有一半的居民住在占國家領(lǐng)土14%的中心地區(qū)或墨西哥谷地。墨西哥城是世界上最大的城市，也是污染最嚴重的城市。樹木枯萎以及嚴重的空氣污染讓人幾乎難以呼吸，在城市中心區(qū)的居民，常常驅(qū)車到城外呼吸新鮮空氣。隨著城市人口的增加和工業(yè)的發(fā)展，用水量猛增，過量抽取地下水造成了重大的市政建設(shè)問題，城市從20世紀70年代起下沉了許多。60年代末到70年代初，無論是墨西哥政府還是學(xué)術(shù)界，一直在探求良策，譬如“都市圈化”主張，即人口分流，城區(qū)外擴，建立“都市區(qū)”。

1953年墨西哥政府將墨西哥州的3個市②墨西哥行政管理實行聯(lián)邦政府、州、市三級管理體制。劃歸墨西哥城，至1990年已增至17個。墨西哥大力開發(fā)城市郊區(qū)，優(yōu)先發(fā)展中等城市。③據(jù)《墨西哥城城市發(fā)展規(guī)劃》稱，2010年，劃歸墨城管轄的鄰州的市數(shù)將增至57個，全城總?cè)丝趯⑦_到3100萬。其中，可能污染環(huán)境的工廠一律遷出市區(qū)，大多數(shù)建設(shè)成“住宅市”。據(jù)墨西哥第11次全國人口普查資料（1990年）顯示，在墨西哥城1468萬總?cè)丝谥校幼≡?6個郊區(qū)市的居民達824萬，占56%。截至1990年，號稱“都市區(qū)”的城市已達32座，20余年來，確已收到初步成效。墨西哥城市發(fā)展與生態(tài)保護部編制的《全國城市發(fā)展綱要（1990—1994）》重點選定了100座中等城市作為“優(yōu)先發(fā)展對象”，并明確了“三大目標(biāo)”，即“調(diào)整全國人口地理分布、完善各類城市服務(wù)設(shè)施、加強市級城市建設(shè)”。

（七）印度農(nóng)民工法案

印度的流動人口群體主要是農(nóng)民工，他們沒有自己的組織，要保護其權(quán)益是一項非常困難的工作。印度政府很早就通過了《邦之間流動的農(nóng)民工（就業(yè)規(guī)定和服務(wù)條件）法案》（1979年），該法案對邦之間流動的農(nóng)民工的就業(yè)問題作出了詳細具體的規(guī)定，以此來規(guī)范農(nóng)民工的就業(yè)和服務(wù)條件。

同時，2003年印度政府還起草了一份議案，其中，政府承諾給流動農(nóng)民工提供一定的社會保障和福利措施，包括醫(yī)療、疾病補助金、工傷救濟金、傷殘補助、老年補助（包括養(yǎng)老金）等措施。該議案為所有在非組織行業(yè)的工人提供職業(yè)確認，向他們提供社會保障號碼、身份證等。

三、對我國流動人口管理與服務(wù)方式的思考

從比較法上看，各國對流動人口管理的模式主要可以歸結(jié)為以下幾個方面。

第一，以人口自由流動為原則。無論是美國、法國、德國等發(fā)達國家，還是印度、巴西等發(fā)展中國家，都沒有在政策中限制人口向城市流動，而是在法律中明確遷徙自由權(quán)。因為遷徙權(quán)實際上是基本人權(quán)，是自由權(quán)中行動自由的表現(xiàn)形式，限制遷徙自由將從根本上限制人的行動自由。因此，各國立法無不對遷徙自由進行肯定，這一點值得我們思考。盡管當(dāng)前我國立法逐步放開了對流動人口遷徙方面的限制，但實際上，戶籍制度一直未能得到根本改革。附加在戶籍上的利益未能得到應(yīng)有的清理，導(dǎo)致戶籍制度改革舉步維艱。因此，各國關(guān)于遷徙自由的理念值得我們思考。

第二，更加注重對流動人口的服務(wù)，尤其是流動人口的社會保障和住房保障。這主要是基于對生存權(quán)的保障，是服務(wù)型政府的基本特征。流動人口在城市中大多處于弱勢地位，首先面臨的是生存問題，若生存問題沒有得到解決，則可能成為潛在的危險因素。因此，各國政府非常重視流動人口社會保障制度的建設(shè)，例如印度的農(nóng)民工法案、英國的保障性租賃制度、德國的社會保險法等等，都是從完善流動人口服務(wù)、保障流動人口的基本權(quán)益方面出發(fā)的。

第三，在出現(xiàn)城市承載不了過量的人口時，更多的政策選擇并不是阻止人口流入城市，而是在給予人們自由選擇權(quán)的同時加快發(fā)展中小城鎮(zhèn)，進一步引導(dǎo)人口流動。由于城市資源的有限性，必然會遇到人口瓶頸，但是基于人口自由遷徙的基本理念，政府不可能強行阻止人口流入城市。因此，在比較法上，常用的做法是發(fā)展中小城市，引導(dǎo)人口分流。例如，法國為了緩解巴黎的人口壓力，通過擴大巴黎城市圈，將周邊農(nóng)村劃入城市范圍，使農(nóng)村就地城市化，大大增加了城市的人口容量。南美國家在城市化過程中也出現(xiàn)了類似的問題，為了緩解城市壓力，其通過發(fā)展中小城市，引導(dǎo)人口向周邊城市流動，從而在一定程度上分擔(dān)了中心城市的壓力。

第四，在流動人口管理方面，都建立了全國統(tǒng)一的個人信息登記制度，并完善網(wǎng)上信息系統(tǒng)，并不因為戶籍不同而出現(xiàn)不平等對待的現(xiàn)象。盡管各國都實行了相對寬松的自由遷徙政策，但是，這并不代表不需要進行流動人口管理，相反，對流動人口進行必要的管理對于城市的健康發(fā)展顯得尤為重要。各國基于其自身特點，分別選擇了不同的管理方式，例如，美國的社會保障號制度，日本的戶籍制度、歐洲的民事登記制度等等。這些似乎與我國的戶籍制度有些類似，但實際上有著本質(zhì)的區(qū)別。無論是美國的社會保障號，還是日本的戶籍制度，其實質(zhì)都只是在行使一種社會管理職能，政府并沒有在這種管理工具上附加任何其他利益。也就是說，這些管理措施僅僅是一種中性的社會工具，政府并不會因為戶籍的不同而進行區(qū)別對待，相反，政府會對弱勢群體進行適當(dāng)?shù)谋Ｗo。但在我國，由于戶籍制度上附加的利益因素過多，導(dǎo)致戶籍制度演化為階層分立的工具，而且當(dāng)前的戶籍制度改革所遇到的最大阻力也來源于在戶籍上的既得利益群體，導(dǎo)致戶籍制度很難回歸管理工具的原始功能。

四、結(jié)語

國外城市化的發(fā)展經(jīng)驗表明，不解決好流動人口問題，城市的發(fā)展和管理通常就會面臨城市人口總體素質(zhì)降低、城市資源難以負重、城市環(huán)境惡化、治安狀況下降等問題。在解決這類問題時，各國基于其本國國情，在正確平衡人口自由流動與城市資源有限性之間的矛盾時，有許多經(jīng)驗值得我們借鑒。基于上述從比較法上考察各國流動人口的政策選擇及分析這些政策制度對我國的啟示，希望能對解決我國當(dāng)前流動人口問題有所助益。

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D912.1

A

1673―2391(2012)07―0031―04

2012—06—02

朱利民，男，湖北監(jiān)利人，湖北警官學(xué)院法律系。

湖北省教育廳人文社科項目《流動人口管理服務(wù)創(chuàng)新及其法律問題研究》，項目編號：2011jyte035。

【責(zé)任編校：江 流】