協同執行:政府執行力提升的新路徑

張創新，韓艷麗，2

(1.吉林大學 行政學院，長春 130012;2.燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

一、問題的提出

政府執行力可解釋為政府組織及其行政人員在執行過程中基于對政策目標和管理方向準確把握的基礎上，對各種組織資源包括人財物、信息、制度等進行集中有效的使用、調度和控制，從而有效地執行公共政策以及執行政府日常性公共事務和實現既定目標的政府內在力。在執行過程中，良好的政府執行力既是政府履行自身職責的有效保障，也是提高自身權威與合法性的重要前提。因為只有在具備良好執行力的基礎上，政府才能通過有效執行應對各種現實問題并滿足公眾的社會需求，進而增進公眾對政府的滿意感。21世紀，由于全球化、信息化、市場化和民主化的趨勢不斷加強，社會開始變得更加的復雜與多元，公眾需求也日益呈現多樣性和多變性的特征，因而政府被要求在更高程度上應對各種現實問題并滿足公眾的需要，這也使中國政府執行力不足的現象逐漸暴露出來。為此，不斷提升政府執行力成為政府關注和思考的焦點問題。從已有的研究成果來看，中國學者比較重視從環境、經濟、文化、利益、制度等視角來分析政府執行力不足的成因。盡管執行模式也是決定政府執行力高低的一個重要變量，但它因為研究上的忽視而成為類似于查爾斯·沃爾夫所說的“被丟失的章節”［1］。可以說，將政府執行力不足的成因與當前的執行模式中存在的弊端聯系起來考察，可以跳出原有的理論視野，從更廣闊的渠道尋找政府執行力提升的路徑。

以層級制、專業化的分工、各司其職的角色分配為特征的官僚制組織形式形成于工業革命時期，是19世紀社會進步的直接反映。當時，由于生產和社會生活變得日益復雜，為了保障工作人員對于勞動和業務的熟練度和技巧，分工以提高效率就“在社會生產和管理領域得到了廣泛應用和充分應驗”［2］，而官僚制組織形式的形成正好符合當時的現實情境。這種組織形式強調以職能為中心進行分工，一個組織、一個部門、一個崗位只需重復一種工作，這使其在運作和管理上具有能夠強化工作人員專業技能、便于控制和指揮等優點，進而很好地回應和滿足了工業社會對于組織效率的要求。因此，官僚制組織形式逐漸被人們所認可和接受，日益發展成為主導各國公共行政的普遍組織形式。

中國現有行政組織的架構在很大程度上就是以官僚體制組織形式為基礎進行設計的。在官僚體制組織形式的影響下，中國的政府執行也表現出了明顯的分工取向，一個完整的執行任務常常被分為若干部分和環節，并由不同的政府層級或者政府部門來完成。通過執行任務的分解和歸屬，將一項復雜的執行任務簡單化，同時能夠以更加專業化的執行提升政府的執行力。但隨著實踐的不斷開展，人們發現，這種基于分工的執行模式逐漸暴露出許多弊端，其中最嚴重的弊端之一就是執行的“碎片化”，這主要表現為:每個政府層級或者政府部門只對執行任務的部分負責，由于自身利益、立場和需要的驅使，它們更多的只是以自我為中心考慮問題，各司其職、各自為政，忽視彼此之間的溝通和協調。因此，政府層級或者政府部門在執行過程中往往難以在執行目標、執行標準、執行方案和執行行動上達成一致，同時也難以將分散在它們之中的人財物、信息、制度等執行資源進行有效的整合和共享。這無疑嚴重弱化了中國政府的執行力。因為，要應對不斷復雜、日益多樣化的社會問題和公共需求，任何一個政府層級或者政府部門的執行力水平都變得相當有限，單純依賴孤立的政府層級或者政府部門去完成整體目標已不再可能，這意味著它們在執行過程中必須要由分散、封閉和隔離不斷走向集中、開放和聯合。只有這樣，政府才能通過整體執行力的提升，進而增強解決各種社會問題和回應各種公共需求的有效性。但是，當前這種“碎片化”的執行卻給政府執行向集中、開放和聯合發展設置了種種無形的障礙，使政府執行力的提升陷入困境。

綜上所述，要扭轉中國當前政府執行力不足的局面，實現政府執行力的有效提升，必須破除執行模式中存在的弊端，打破“碎片化”的執行狀態。也就是說，政府在執行過程中不能再一味地強調分工，而要更多地考慮如何實現政府內部各個層級或者部門之間的有機互動和協調。基于此，本文嘗試性地提出了協同執行的思想和主張。

二、協同執行對于政府執行力提升的價值考量

1.協同執行的概念界定。協同是自然界和人類社會中存在的一種普遍現象，“無論是簡單系統，還是復雜系統，只要在各個子系統之間、各組成要素之間存在著連接、合作、協調及同步行為，便存在著協同”［3］。協同在《辭源》中解釋為:和合，一致［4］。《漢書·律歷志上》:“咸得其實，靡不協同。”《后漢書·桓帝紀》:“激憤建策，內外協同。”協同表明了事物、系統各要素之間具有不斷趨于合作性、集體性的趨勢。協同的英文單詞“Synergy”源自希臘語“Synergos”，意為“協同合作”，其中，前綴syn 表示“together”的意思，而ergy表示“working”的意思，兩部分結合在一起表示不同的要素協同合力的狀態和過程。最早提出協同概念的美國著名戰略專家伊戈爾·安索夫在歐洲和美國研究公司多元化經營的過程中，提出了戰略協同的思想，認為“公司在決定是否進入新的產品市場，以及哪些領域可以為公司提供最佳機會時，必須考慮四種戰略要素:產品市場范圍、發展方向、競爭優勢和協同”［5］19。協同概念的最簡單理解就是2+2=5 的效應，即整體價值大于各獨立部分的簡單總合［5］1。可見，戰略學中的協同概念強調了部分之間的匹配和整體效應的放大。而首先將協同作為一門獨立的學科進行研究的德國物理學家赫爾曼·哈肯則在研究激光產生原因的基礎上指出“遠離平衡態的系統和外界能量和物質交換達到一定狀態時，子系統會自發的集體行動起來，形成新的有序結構。系統由雜亂無章變為井然有序，實現了質的飛躍，且這一過程是不受特定外界干預的自組織過程。”［6］哈肯的觀點強調了協同的自發性、有序性和自組織性，認為協同能夠產生新的有序結構。總之，協同意味著系統中一種自發、有序的集體行動和自組織過程;一種諸要素或者子系統之間能夠相互匹配和融合的良好狀態;一種通過諸要素和子系統的合力作用所產生的整體功能放大的效應。

基于此，我們將協同執行定義為:在執行過程中，執行主體(政府各個層級和部門)和執行資源通過良好的互動、協調和合作，形成相互融合、相互促進和井然有序的執行格局，以實現既定目標的過程和方式。具體來看，協同執行的內涵主要包括以下四個層面:一是協同執行是一種執行理念。在執行過程中，互動和合作是執行主體之間處理彼此關系和實現執行目標的主要價值取向和行動指南。當在利益、價值、行動、目標等方面存在分歧和差異的時候，執行主體之間能夠進行積極而有效的溝通和協調，求同存異、服從大局，從而共同努力以促進整體執行目標的實現。二是協同執行是一種執行方式。協同執行強調集體行動的有效性和整體效應的擴大，這不僅意味著執行主體在執行過程中必須通過積極、主動、廣泛、有效地聯合與合作的方式以更好地推動執行任務的順利進行，而且也意味著必須將各種執行資源通過合理的協調、匹配和整合的形式以構建起一個相互促進和相互支持的執行體系。三是協同執行是一種執行狀態。協同執行是執行主體和執行要素在執行過程中所達成的一種相互促進、相互融合和合理匹配的狀態。可以說，協同執行是合作與聯合的一種較高的境界，需要各個執行主體突破組織和部門的邊界，最終形成多中心、網絡化的執行格局。四是協同執行是一種執行結果。協同執行是以結果為導向的，強調執行結果的有效性，這也是協同執行的價值和根本目的所在。協同執行的有效性是以整體效應或者集體效應的出現為前提的，也就是說，只有更好地實現了單獨的、彼此分開的執行主體和分散的執行要素無法達到的功能，才能認定協同執行有效。

2.協同執行與政府執行力提升的邏輯關聯。通過概念的界定，可以發現，協同執行不僅是對政府執行理念和執行方式的全新描述和要求，也是從整體的、系統的、全局的高度對政府執行狀態和執行結果所進行的綜合把握，展現了一幅執行主體和執行資源在執行過程中的有效互動、協調、合作的圖景。這里需要指出的是，協同執行不是否定分工，而是在分工的前提下實行的跨政府層級或者部門邊界的協作，其核心目的在于實現“整體功能大于部分功能之和的效應”。

從工具理性的角度進行考察，協同執行對于破除當前中國政府執行模式中的弊端，實現政府執行力的提升具有重要的推動作用。具體來看，這主要可以從以下兩個層面進行理解:一是協同執行能夠實現主體間關系的重塑。協同執行的最顯著特征在于建立了一種新型的主體間關系，即政府內部各個層級和部門更多的是依靠協調和合作來達成執行目標，它們之間相互影響、相互依賴，任何主體都會對其他主體完成執行任務的進程產生重要影響。當思考執行任務和問題的時候，各個主體往往需要從整體性層面出發，通過對話、談判、協商的方式制定共同的執行戰略和執行計劃。雖然在對話、談判、協商的過程中，主體間由于利益、價值觀和認識上的差別和分歧，可能會出現矛盾和沖突，但是這些矛盾和沖突通過充分的協商、博弈和妥協往往能夠得以化解，并最終使它們為共同執行目標而努力。在具體的執行過程中，主體間往往也需要運用各種新技術和方法，如伙伴關系、共享成果和榮譽、聯合行動、共同領導、資源互補和依賴、明確責任歸屬、促進合作的激勵機制等來保障集體行動的有序性和有效性。由此可見，協同執行強調主體間的內在關聯性，要求政府內部各個層級和部門在執行過程中形成一個利益相關、目標一致和行動統一的整體。與此同時，協同執行也強調主體間在執行過程中的默契和配合程度，需要不斷創新各種跨越層級和部門邊界的合作型方法以密切它們之間的聯系。顯然，這與當前執行模式下所表現出的主體間關系有著本質的區別。協同執行中的主體間關系是對執行過程中主體間關系的重新解讀和梳理，是對當前執行模式下主體間“碎片化”格局的一種超越，它使各個主體在執行過程中不再各自為政、單打獨斗，而是通過與其他主體之間的協作來回應執行過程中所面對的難題。從這個層面來看，協同執行無疑有利于促進當前中國政府執行力的提升。因為，協同執行能夠將主體間分散的力量凝聚起來，使各個主體在執行過程中形成合力，進而實現政府整體執行力水平的提高。二是協同執行能夠實現執行資源的有效整合。協同執行不僅涉及主體間關系的調整，而且也關系執行資源的有效整合。主體間關系的調整是協同執行的前提條件，而執行資源的整合則是為協同執行提供更大能量，促進主體間互動和合作順利展開的重要保障。在協同執行中，主體間互動與合作的過程往往也是人財物、信息、制度等執行資源不斷整合的過程。一般而言，執行資源的整合主要分為兩種情況:(1)主體間所掌握的執行資源具有同質性，由于這些執行資源零散地分布于各個主體之間，通過執行資源整合和共享的方式，能夠形成規模效應，使政府擁有更大的實力去應對各種復雜問題;(2)主體間所掌握的執行資源具有互補性，也就是說，執行資源在主體間的分布是不一致的，但通過對它們的合理整合和匹配，主體間在執行過程中能夠實現互通有無、各取所需，進而能夠發揮每個主體在執行資源上所具備的優勢，同時也能夠有效彌補它們所存在的劣勢，最終達到執行資源優化組合和利用的目的。

總的來看，無論是基于執行資源同質性而進行的整合，還是基于執行資源互補性所進行的整合，都能夠在很大程度上實現執行資源在數量上的積累和質量上的提高，進而發揮良好的整體效應。可以說，通過執行資源的整合能夠有效破除各個執行主體在執行過程中資源不足的局面，進而使其能夠更好地完成執行任務。基于此，協同執行無疑是提升政府執行力水平的最根本路徑。

三、協同執行的保障條件和機制

通過以上的分析，不難發現，協同執行主要是以執行主體和執行資源有效互動、合作所形成的集體效應和整體效應來實現政府執行力提升的。但是，執行主體和執行資源的互動、合作只是實現協同執行的必要條件，而不是充分條件。就當前來看，在執行過程中要真正形成協同的局面仍然要面臨著諸多障礙，例如執行主體行為的復雜性、協同過程中集體行動的困境、具體運作規則的缺失等。因此，要不斷推進協同執行的廣度和深度，就應該在執行過程中不斷建立和完善相應的保障條件和機制以克服這些障礙。總體來看，這些保障條件和機制主要包括:

1.培育和鞏固主體間的信任機制。信任是執行主體進行合作的前提和基礎，以信任關系為支撐，在主體之間能夠產生安全感和確定感。“在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大”［7］。在協同執行過程中，主體間若缺乏良好的信任關系，就容易滋生懷疑并增加彼此之間的矛盾和沖突，這可能增加協調的難度和成本，進而影響合作進程的可持續性。從而，信任問題往往成為協同執行中需要解決的一個重要的現實問題。信任的獲得可以通過實踐經驗的積累，主體間反復的互動、合作是增進彼此之間信任的重要途徑，但這種信任是不確定的、易逝的和有風險的，它不可能解決所有可能要面臨的信任問題。為此，我們還要注重培育和鞏固更加有效的信任機制，以使信任關系得到更好的維系。一方面，要建立有效的溝通機制。“沒有信息溝通，無所謂信任，信任是對信息掌握的結果”［8］。只有通過不斷的溝通，才能增加主體間的信息交流，促進彼此之間的了解，進而增強彼此之間的信任。另一方面，要形成的良好的宣傳機制。通過積極的宣傳，使每個主體都能夠對協同執行的整個過程、具體要求、實際進展、目標等內容有一個清晰、全面的了解，從而增加它們的踏實感和認同感，使它們對整個協同行動和其他主體產生心理認同，進而促使它們之間形成堅定的信任關系。

2.構建和完善利益協調和整合機制。利益共識的達成是各個主體能夠開展互動、合作的根本動力。也就是說，只有利益需求具有一致性，才能促使各個主體在執行過程中產生協同的意愿并采取協同的行為。然而，在實踐過程中，政府內部的各個層級和部門之間卻存在著異常復雜的利益關系。作為相對獨立的個體，每個主體都具有自利性的傾向，這使得它們在協同執行過程中都有著追求自身利益最大化的動機。因此，各個主體在利益需求上并非總是具有一致性的，其客觀上存在著一定的差異和分歧。如果不能有效化解這些利益上的差別和分歧，就容易產生主體間協同動力不足和合作關系緊張，并最終導致協同執行無法實現。鑒于此，政府必須要構建良好的利益協調和整合機制。一方面，要形成有效的利益協商機制。要在堅持平等互利的基礎上，通過各個主體之間的充分協商，加強它們在利益上的溝通，最終達到求同存異、互惠互利的目的。另一方面，要訂立規范的合作契約。各個主體應根據他們在協同過程中的地位、作用、協同收益的分配方式等內容通過訂立契約的形式加以明確，這能夠有效保障每個主體的合法利益，有效避免某些主體由于自利行為對其他主體的利益造成侵害。

3.確立和強化協同過程中的責任機制。從本質上來看，協同執行是一種集體行為，而在集體行動中要使各個參與其中的主體發揮應有的作用，就需要將責任問題擺在非常重要的位置。政府若無法保證和促使每個主體在集體行動中積極地履行責任，就難以有效控制和約束它們的行為，進而容易出現某些主體不履行或者逃避責任的現象，而這不僅會對其他參與主體的合作利益造成侵害，而且也會對協同執行整體進程的順利推進產生影響。因此，在協同執行過程中，必須不斷確立和強化責任機制。首先，要塑造負責任的執行文化。執行文化是執行主體在執行中所信奉的價值、信念和行為規范等的總和。作為一種無形的力量，執行文化能夠對執行主體的思維模式和行為方式產生潛移默化的作用。因此，在執行文化的塑造過程中，要有意識地融入和強調負責任的精神，不斷培養和增強各個主體在執行中的責任意識，進而使履行責任成為每個主體的自覺行為和要求。其次，要明確主體間的責任歸屬。在協同執行過程中，要對各個主體所要承擔的責任范圍、內容和方式等內容進行嚴格的界定，同時也要對它們不履行或者逃避責任所要承擔的后果進行清晰的闡述，這有助于各個主體明晰自身的責任所在。最后，要建立基于責任的監督機制。為了有效避免和減少不履行或者逃避責任的現象，必須對協同執行中各個主體履行責任的現實情況進行及時監督。通過監督，不斷保障和促使各個主體真正承擔起自身的責任。

4.健全和完善對于主體的評估激勵機制。在協同執行過程中，執行主體的心態和行為也是影響協同狀態和協同效果實現程度的重要因素。當這些主體在執行中擁有積極的心態和行為時，往往能夠使它們更好地發揮自身的潛能并同心協力去克服遇到的各種難題，從而有利于良好的協同狀態和協同效果的達成;相反，當這些主體持有消極的、甚至抵觸的心態和行為時，這往往會使它們在執行中出現情緒低落、斗志不足以及協同乏力等現象，進而難以取得良好的協同狀態和協同效果。因此，要保障協同執行的順利進行，就必須不斷保持和提升執行主體在心態和行為上的積極性。而這就需要我們健全和完善相應的機制以對其心態和行為進行有利的規范和引導。在協同執行過程中，績效評估是全面而準確地掌握每個主體對執行活動實際貢獻大小的重要途徑。通過實際貢獻的參照，對客觀了解和評價每個主體在執行活動中的真實表現提供了客觀依據。另外，績效評估機制的建立和實施也能夠有效促使每個主體為了獲得更好的績效而努力，進而使它們在執行中表現出更加積極的心態和行為。在協同執行過程中，需要根據各個主體相應的行為表現對它們進行選擇性激勵。而激勵機制的建立和實施無疑是協同執行的動力保證，其能夠在更大程度上調動和激發各個主體的內在潛能和積極性，促使它們更好地達成協同目標。

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