生態(tài)城鎮(zhèn)建設中的政府責任

劉 錚，陳 浩

(上海大學 社會科學學院，上海 200444)

城鎮(zhèn)化進程既是工業(yè)化的伴生物，也是從農業(yè)社會向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)社會向現代社會轉變的必經歷史階段。在小城鎮(zhèn)成長過程中，其生命力主要來自于要素的迅速聚集，而在土地、資本、勞動等生產要素的迅速聚集過程中也不可避免地帶來一系列負效應。為了保證小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)城鎮(zhèn)建設的理念應運而生。基于此，本文試圖從政府責任角度出發(fā)，針對小城鎮(zhèn)成長過程中出現的一些問題，在宏觀、中觀、微觀等多層面提出一些有建設性的設想。

一、生態(tài)城鎮(zhèn)的理論闡釋

生態(tài)城鎮(zhèn)概念是在1971年聯合國教科文組織發(fā)起的“人與生物圈”計劃研究過程中首先提出來的。關于生態(tài)城鎮(zhèn)的內涵，理論界存在著不同的觀點，至今尚未有統(tǒng)一的定論。蘇聯生態(tài)學家0.Yanitsky 在1984年提出:“生態(tài)城鎮(zhèn)是一種理想城市模式，其中技術與自然充分融合，人的創(chuàng)造力和生產力取得最大程度的保護，物質、能量、信息高速利用，生態(tài)良性循環(huán)。”沈清基先生從城市生態(tài)學角度認為:“城市是由社會、經濟和自然三個子系統(tǒng)構成的復合生態(tài)系統(tǒng)。一個符合生態(tài)規(guī)律的生態(tài)城市的復合生態(tài)系統(tǒng)應該是結構合理、功能高效、關系協(xié)調、達到動態(tài)平衡狀態(tài)的城市生態(tài)系統(tǒng)。結構合理是指適度的人口密度、良好的環(huán)境質量、充足的綠地系統(tǒng)、完善的基礎設施、有效的自然保護;功能高效是指資源的優(yōu)化配置、物力的經濟投入、物流的暢通有序、信息的快速便捷;關系協(xié)調是指人和自然協(xié)調、社會關系協(xié)調、資源利用和資源更新協(xié)調、環(huán)境脅迫和環(huán)境承載力協(xié)調。所以，生態(tài)城市強調社會、經濟、自然協(xié)調發(fā)展和整體生態(tài)化，即實現人和自然和諧發(fā)展，生態(tài)良性循環(huán)的城市。”［1］閆敏從循環(huán)經濟的角度提出:“生態(tài)城鎮(zhèn)是以循環(huán)經濟理論為指導，發(fā)展生態(tài)農業(yè)、推廣生態(tài)工業(yè)、倡導綠色消費體系、建設靜脈產業(yè)，充分利用資源和廢物，合理打造產業(yè)鏈條，實現經濟效益、環(huán)境效益、社會效益的協(xié)調統(tǒng)一。”［2］胡潔認為:“生態(tài)城鎮(zhèn)追求的是經濟增長、社會公平、生態(tài)和諧，它的特征體現在控制規(guī)模和社會公平(包括生態(tài)公平)以及經濟可持續(xù)性的發(fā)展、網絡化治理(多元化治理)這四個層面。”［3］

綜合分析以上觀點，并借鑒國內外對生態(tài)城市的定義，可以發(fā)現，不論基于何種視角，學者對生態(tài)化城鎮(zhèn)問題的研究都注重人與自然、人與人、人與社會的和諧共存，強調經濟、社會、自然的協(xié)調統(tǒng)一，并將生態(tài)化的理念貫穿到城市發(fā)展的各個方面，以確保生態(tài)良性循環(huán)、經濟高效發(fā)展、實現社會公平正義，從而實現全面的可持續(xù)發(fā)展。由此可以得出以下幾點判斷:(1)生態(tài)城鎮(zhèn)是環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)，對于環(huán)境污染具有高效的預警和處置機制;(2)生態(tài)城鎮(zhèn)的產業(yè)系統(tǒng)是高效轉換的綠色循環(huán)產業(yè)，能夠實現資源的高效利用與廢物再循環(huán)利用，且倡導綠色消費理念;(3)生態(tài)城鎮(zhèn)具有高效的服務產業(yè)，信息、能源、人才和物資等要素流轉通達;(4)生態(tài)城鎮(zhèn)具有健全的公共管理平臺和良好的管理功能，能夠對資源環(huán)境、人口控制、勞動就業(yè)、城市規(guī)劃、土地利用等進行高效管理;(5)生態(tài)城鎮(zhèn)人口密度適中，人口素養(yǎng)高，環(huán)保意識高，社會保障和醫(yī)療體系健全，社會公平正義;(6)生態(tài)城鎮(zhèn)的人文素養(yǎng)高、教育體系發(fā)達、文化自然和諧、治安良好、法律健全;(7)生態(tài)城鎮(zhèn)的基礎設施健全、布局合理、規(guī)劃健全、綠化程度高、交通發(fā)達。

生態(tài)城鎮(zhèn)是人類社會演化的一個動態(tài)變化過程。生態(tài)城鎮(zhèn)的概念從不同角度揭示了生態(tài)城鎮(zhèn)建設中的生態(tài)良性循環(huán)、經濟高效增長、社會公平發(fā)展的綜合性特點，以及一種美好的、理想化的目標與狀態(tài)。生態(tài)城鎮(zhèn)的內涵正在逐步由單一的生態(tài)學界定走向多學科交叉、深層次界定的狀態(tài)，它不僅體現了生態(tài)的良性循環(huán)，也體現了社會、經濟、法律和文化等各個方面的協(xié)調演化，以及城市社會經濟、文化全方位的可持續(xù)運行。各個學科之間的交叉融合、科學技術的進步以及人類社會的發(fā)展都使得生態(tài)城鎮(zhèn)這一理念越來越復雜化、深層次化，越來越注重人與自然的和諧，這也就注定了生態(tài)城鎮(zhèn)的建設不是一蹴而就的，而是一個綜合的、長期的、復雜的過程。

二、生態(tài)矛盾凸現與生態(tài)城鎮(zhèn)建設

隨著各種要素的不斷聚集，一系列相關問題也隨之顯現出來:一部分土地產權不清，導致農轉非過程中的土地浪費嚴重;農用土地轉為工業(yè)、商業(yè)等用地，不同產業(yè)間的投資回報率不同，導致土地使用權人的經濟利益損失嚴重;產業(yè)聚集區(qū)的基礎設施建設配套措施不到位，尤其是污染處理設施的不完善，導致生產的廢棄物——廢水、廢氣、固體垃圾的排放量急劇上升，并造成土壤、空氣和河流的嚴重污染［4］;在人口聚集中，由于生產方式差異導致的城鄉(xiāng)居民生活方式的差異，以及城鄉(xiāng)收入分配差異等，形成了新建城鎮(zhèn)內人與人之間的矛盾根源;人口聚集與產業(yè)聚集，產生了人與人、人與自然的不和諧問題，等等。

1.土地聚集過程中，土地資源浪費嚴重。土地是不可再生的稀有資源，土地資源的獲取意味著資本原始積累權利的獲得。然而，在城鎮(zhèn)化過程中，土地資源利用過程中卻存在著嚴重的浪費現象。主要表現為:一是土地征收后無效閑置。截至2010年底，全國共查出閑置房地產用地2 648宗，面積11 944 公頃。如果把這些土地換算成實際商品房供應，將會增加270 多萬套住宅，按人均30 平方米計算，將會解決800 多萬人的住房問題［5］。二是城鎮(zhèn)化建設過程中存在肆意浪費現象。在城市基礎設施建設過程中，存在著建造大廣場、豪華辦公樓、為少數富人提供占地面積極大的豪華別墅等現象。而嚴重的土地浪費，一方面不利于有限土地資源的合理利用;另一方面，也容易形成不同社會階層之間因財富擁有差異而導致的不和諧心理。與此同時，由于一部分土地產權不清，在土地征收過程中，因不能保證被征收土地承包人的合法權益，一定程度上也存在著嚴重侵害土地承包人合法權益的問題。

2.產業(yè)聚集過程中，環(huán)境污染矛盾加劇。在城鎮(zhèn)化的初期階段，伴隨著要素向城鎮(zhèn)的集中，產業(yè)聚集和人口聚集從生產和生活兩個方面加劇了城鎮(zhèn)環(huán)境污染矛盾。一方面，由于城鎮(zhèn)的基礎設施尚不完善，產業(yè)聚集在導致生產規(guī)模不斷擴大的同時，也必然產生人們不愿意看到的負外部性，集中表現為城鎮(zhèn)產業(yè)聚集區(qū)的固體垃圾、空氣污染、水源污染日益增多，原有的自然環(huán)境日漸遭到破壞;另一方面，位于城鄉(xiāng)結合部的城鎮(zhèn)大多表現為自然環(huán)境的臟、亂、差。由于環(huán)境治理的經濟基礎薄弱，加之一些地方在相當程度上依然沿襲著西方工業(yè)國家先污染、后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化路徑，因此，隨著城鎮(zhèn)化比率的提高，固體廢棄物、廢水、廢氣(二氧化硫為例)的排放量逐年增多，各種環(huán)境問題也日益凸顯。

環(huán)境污染的增加，一方面來自于產業(yè)聚集帶來的廢氣、廢水以及固體廢棄物的不斷增加，即產業(yè)聚集導致的污染聚集;另一方面，由于大量農村剩余人口向城鎮(zhèn)聚集，農村居民原有的生活方式不能與城鎮(zhèn)現代生活方式相適應，致使生活環(huán)境污染加劇。在現實生活中我們經常可以見到:位于城鄉(xiāng)結合部的郊區(qū)城鎮(zhèn)，往往呈現出臟、亂、差的整體特征。因此，曾經有相當多的學者高調反對小城鎮(zhèn)建設，其理由之一就是小城鎮(zhèn)建設不可避免地將導致環(huán)境破壞問題的與日俱增，并將付出比大城市建設更多的環(huán)境成本。其結果:一是環(huán)境污染物的大量排放勢必影響生態(tài)環(huán)境，影響人們的身體健康，使得人們?yōu)榻】蹈冻龈嗟拇鷥r。按照現行的人類發(fā)展指數標準，“收入水平、預期壽命和教育指標”成為衡量一個國家或地區(qū)經濟社會發(fā)展的重要標志。污染帶來的環(huán)境影響不僅直接影響人們的預期壽命指數，而且因為青少年身體健康得不到應有的保障，教育投入也不能產生預期的價值回報。二是各級政府為了應對環(huán)境污染，勢必會投入更多的資金來治理環(huán)境問題，使有限的資源不能實現最佳配置，既不能收到最佳的經濟效益，也不能獲得良好的社會效益。從這兩方面來說，整個社會的福利損失是要增加的。原國家環(huán)保總局副局長王玉慶認為，2011年，環(huán)境損失占中國國內生產總值(GDP)的比重可能達到5% ～6%，大致相當于2.6 萬億元人民幣，相當于中國龐大外匯儲備的1/8。據官方估計，2004年中國環(huán)境損失相當于GDP 的3%，這一比率在2008年和2009年維持在3.8%左右，但2011年大致提高了1 倍。

3.人口聚集過程中，生活方式沖突及收入差距拉大極易形成社會不和諧因素。城鎮(zhèn)人口聚集，勢必帶來城鎮(zhèn)人口數量的不斷增加。但新進入城鎮(zhèn)的居民，短期內并不能實現生活方式的轉變，也必然與原有城鎮(zhèn)居民在生活習俗、文化傳承、秩序遵守、規(guī)則意識的形成等方面存在或大或小的矛盾沖突。矛盾不能及時解決，一定程度上將會釀成新的社會沖突。

一般來說，城鎮(zhèn)化水平的提高可以帶來城鎮(zhèn)居民人均收入的提高。而城鎮(zhèn)居民收入水平的提高，一方面源于工業(yè)生產的經濟回報率遠遠高于農業(yè)生產的經濟回報率這一產業(yè)貢獻;另一方面，進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農村剩余勞動力，按照市場經濟的利益導向不斷尋找有高回報的市場機遇，從而可以獲得較高的個人收入。從產業(yè)和市場兩種渠道獲得的收入，必然高于僅僅依靠勞動要素投入在農業(yè)產業(yè)上的報酬，從而帶來城鎮(zhèn)居民收入普遍高于農村居民的必然結果。讓改革發(fā)展的成果惠及更多的城鎮(zhèn)居民，在城鎮(zhèn)化進程中得到了具體的體現。這也是發(fā)達工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化過程伴隨人們收入增長的可借鑒路徑。

小城鎮(zhèn)作為城市與鄉(xiāng)村的結合部，在促進城鄉(xiāng)經濟一體化、縮小城鄉(xiāng)之間收入差距等方面作出了巨大貢獻。但近年來，隨著城鎮(zhèn)化過程中的人口聚集，大量文化素質較低的外來人口由于缺少穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入來源，加上社會保障體系尚未完全覆蓋外來人口，外來人口很難獲得較高的收入，一定程度上也形成了一批新增城市貧民群體。根據《中國統(tǒng)計年鑒》1990—2010年的統(tǒng)計數據可見，城鄉(xiāng)居民的收入差距近年來呈現持續(xù)擴大的趨勢。

城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大，既有產業(yè)回報率不同而形成的差距，也有農村土地資源流轉過程中付出土地使用權一方的損益和獲得土地使用權一方的獲益。不斷擴大的城鄉(xiāng)收入分配差距，是建設社會主義和諧社會目標所不期望的結果。數據顯示，近年來，大城市發(fā)生的治安案件，其作案人往往居住在城鄉(xiāng)結合部，多數屬于沒有穩(wěn)定收入的外來流動人口。因為這部分群體收入相對較低，難以負擔城鎮(zhèn)生活的較高成本，在日益擴大的城鄉(xiāng)居民收入差距面前，有人便產生了獲取不義之財的邪念。可以說，城鄉(xiāng)居民收入差距的持續(xù)擴大，從一定意義上將導致社會不和諧和社會矛盾的普遍增加。

上述問題的存在表明，在城鎮(zhèn)化過程中，伴隨著要素聚集和經濟增長而出現的生態(tài)問題，集中表現為人與自然之間，以及人與人之間的矛盾。問題的出現說明:僅僅注重經濟增長而忽視生態(tài)文明目標的實現，在獲得短期經濟利益的同時，必然付出巨大的社會成本以及相應的經濟代價。因此，要實現人口、資源環(huán)境的和諧共進，必須按照生態(tài)文明目標的內在要求，在要素聚集、經濟增長、城鎮(zhèn)成長的同時，加快生態(tài)城鎮(zhèn)建設步伐。

三、生態(tài)城鎮(zhèn)建設的政府責任

生態(tài)城鎮(zhèn)建設是關系中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程。從生態(tài)文明目標的要求出發(fā)，必須在城鎮(zhèn)成長過程中貫穿生態(tài)文明的科學理念。在社會主義市場經濟條件下，市場機制是資源配置的基礎，但基于中國的現實，生態(tài)城鎮(zhèn)的發(fā)展不能僅僅依靠市場機制的自發(fā)調節(jié)。這是因為市場經濟具有市場失靈的共性特征，經濟的外部性、公共產品供給等方面的市場機制缺陷要求政府實施必要的調控，為此，現階段可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城鎮(zhèn)建設應做好以下幾個方面的工作:

1.宏觀層面要加強制度建設，保證生態(tài)城鎮(zhèn)建設有法可依。一是制定強制性的土地使用和基礎設施建設政策，抑制過度消耗土地資源的城鎮(zhèn)建設行為。近年來，在城鎮(zhèn)基礎設施建設階段，經常有某些人為浪費資源的問題出現，如好大喜功的廣場建設、專為炫富階層服務的豪華別墅、不符合能耗節(jié)約要求的建筑設計及建材使用，等等。在中國人口眾多、人均資源嚴重不足的情況下，對于城鎮(zhèn)建設過程中出現的鋪張浪費問題，應發(fā)揮強制性制度規(guī)定的制約作用。如規(guī)定城鎮(zhèn)居民住宅建設過程中，建筑面積應當限制在滿足一般生活需要的節(jié)約型標準;對違章建設超標準的豪華住宅單位應給予經濟、行政甚至法律制裁。二是制定約束與激勵相結合的產業(yè)政策，約束高耗能、高污染的夕陽產業(yè)進入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)成長客觀上需要建設具有高度聚集能力的增長區(qū)域。為了保證城鎮(zhèn)增長區(qū)域的有序聚集，以及保證生態(tài)城鎮(zhèn)成長的可持續(xù)目標的實現，在生態(tài)理念逐步確立的條件下，政府需要在宏觀層面制定強制性的產業(yè)政策，對于高耗能、高耗資源、高污染的夕陽產業(yè)應限制其進入城鎮(zhèn);對于有違生態(tài)城鎮(zhèn)建設目標的產業(yè)，也應通過強制性的制度規(guī)定禁止其進入城鎮(zhèn)。三是建立健全保證居民生存、就業(yè)權利的法律法規(guī)。在嚴格遵守國家憲法規(guī)定的基礎上，為保證城鎮(zhèn)建設過程中外來流動人口的就業(yè)與居住的有序進行，應不斷調整相關的戶籍制度和社會保障制度等，以保證外來流動人口的發(fā)展權利。四是建立符合綠色發(fā)展目標的行政考核機制。在不斷研究和修正原有行政考核目標的基礎上，應不斷完善符合中國可持續(xù)發(fā)展要求的綠色指標體系，并逐步取代原有的單一GDP 衡量標準，使綠色發(fā)展有法可依。

2.中觀層面要制定有利于生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展的產業(yè)政策。一是按照生態(tài)城鎮(zhèn)建設的內在要求，對進入園區(qū)的企業(yè)實行綠色準入制。在生態(tài)城鎮(zhèn)建設過程中，既要嚴格按照生態(tài)城鎮(zhèn)建設的目標規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，也要積極支持符合產業(yè)政策、具有發(fā)展?jié)撃艿男屡d產業(yè)，尤其是對符合綠色發(fā)展要求的產業(yè)要給予金融、財政、稅收以及工商管理等方面的支持。二是集中建設區(qū)域內的污水、廢氣處理設施，形成有利于可持續(xù)發(fā)展的運行機制。在產業(yè)聚集園區(qū)的基礎設施建設過程中，要通過公共產品或準公共產品投入方式，統(tǒng)一建設符合園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的污水、廢氣、廢渣處理設施;在引進相關產業(yè)時，要考慮上下游產業(yè)的銜接和可持續(xù)發(fā)展，形成有利于節(jié)約資源、減少三廢排放為目標的循環(huán)經濟模式;在居民生活區(qū)域建設過程中，要引進現代生活理念，實現生活污水、生活垃圾的集中統(tǒng)一處理。三是充分利用自然資源，倡導綠色建筑。在居民住宅建設過程中，應考慮引進西方發(fā)達國家的現代建筑技術，即充分利用太陽能作為生活用電的來源，以減少居民生活住宅的資源浪費和能源浪費。四是在區(qū)域經濟不斷發(fā)展的基礎上，實行有利于外來流動人口生存發(fā)展的地方政策。如在社會保障、供租房制度等方面，要不斷擴大向外來流動人口傾斜的力度，形成城鎮(zhèn)成長的和諧氛圍。

3.微觀層面要嚴格執(zhí)行相關法律政策。一是建立健全基層居民社區(qū)服務組織。在日常生活中，一方面，要高度關注城鎮(zhèn)居民的生活需求，并根據居民的需求提供各類社會性服務，以在提供服務的過程中加快新居民的融入;另一方面，要不斷宣傳和普及城市生活的規(guī)范意識，并通過有序管理，使新居民逐漸接受城鎮(zhèn)的生活方式［6］。二是增強城鎮(zhèn)居民敬畏自然、保護自然、生態(tài)文明的自覺意識。從農村生活方式轉向城鎮(zhèn)生活方式、從農民轉變?yōu)槭忻癫皇且货矶偷模侵鸩竭m應、逐步發(fā)展的，在此過程中，對于盲目發(fā)展導致的破壞生態(tài)環(huán)境的行為要堅決抵制，也要積極宣傳，這對于提高城鎮(zhèn)居民的素質、增強城鎮(zhèn)居民的規(guī)則意識、培養(yǎng)城鎮(zhèn)居民自覺保護生態(tài)環(huán)境的生態(tài)意識大有裨益。

［1］沈清基.城市生態(tài)與城市環(huán)境［M］.上海:同濟大學出版社，1998.12.

［2］閆敏.循環(huán)經濟國際比較研究［M］.北京:新華出版社，2006.11.

［3］胡潔.基于生態(tài)經濟學與網絡治理的生態(tài)城市建設［J］.理論與實踐，2011，(2).

［4］焦路鋒.企業(yè)如何搞好清潔生產［J］.山西能源與節(jié)能，2006，(2).

［5］俞蔭成.從新房價收入比看中國房價［J］.經濟與法，2011，(5).

［6］曲福田，等.江蘇可持續(xù)發(fā)展研究［M］.北京:中國農業(yè)出版社，2006:45-56.