現代俄羅斯行政改革的前提準備

刁利明

(黑龍江大學行政管理研究中心，哈爾濱150080)

20世紀末至21世紀初，世界大部分國家都實施并在持續著大范圍的重塑國家管理體制的改革。俄羅斯也不例外。但在轉型的前十年，行政改革在俄羅斯尚屬低優先級的問題。這期間其主要任務是:實現宏觀經濟的穩定;保證經濟和生活領域的功能，結束嚴重的經濟危機;形成市場經濟的法律基礎;建立聯邦制的國家機構;重組各級政府以及有限度的公務員制度改革等眾多復雜問題。因此，當時俄聯邦政府的主要任務在于尋求某種解決方案，而完全不是追求真正意義的改革。

一、行政改革思想及內涵的明確

行政改革是現代俄羅斯歷史中最難的改革，從1991年打破前蘇聯的社會及國家體制，并由社會主義的計劃經濟向市場經濟轉型之時起，就開始不間斷地漸進進行著。俄羅斯改革行動的革命方式，被認為是徹底地重建所有的國家體制。由此，形成新的立法權力體制，并進行司法制度改革，這些改革一直持續到今天。而目前的重要任務則在于著手進行國家管理的重組——執行權力機關的改革［1］。

從1996年開始，改革執行權力的最尖銳問題開始出現在總統咨文中，但只是在2001年的總統咨文中“行政改革”概念才被正式使用，并且，在2002年的總統咨文中開始談論“關于行政改革的必要性及確定執行權力現代化的主要方針”。因此，在俄羅斯，雖然“行政改革”這個術語已經流行了很多年，但只是到了2003年末，尤其是在2004至2005年這個術語才被賦予現實的、重要的、大范圍國家事務的特征。在此之前，行政系統的改革已經嚴重落后于立法及司法系統的變革，現實要求必須將行政改革提升到國家戰略的高度以期適應整體協調的發展。

為此，首先必須明確行政改革的內涵。“行政改革”的概念意味著什么?從詞源學的角度來看，“改革”意味著在社會生活的某些領域及知識領域中的某種變化、重建和改造;而“行政的”則意味著由行政機關實施的或者根據它進行配置［2］。結合上述概念，可以簡短地將行政改革定義為:在國家執行機關組織完善方面的國家權力措施的綜合——國家行政機關及其活動的形式、方法和職能。

行政改革開始之初，除了行政改革內涵的確定，還存在眾多的問題亟須明確——行政改革內容、與其實施緊密相關的法律草案以及其他法律法規、期望和結果等，作為問題域，現在要求科學合理地思考。

二、國外行政改革經驗的借鑒

進入新世紀，俄羅斯學者及改革實踐者集中精力研究了除非洲之外的其他各大洲典型國家的行政改革經驗。這些研究至少涉及了如下問題:

1.關于行政改革綱要的制定及其實施方式。在某些國家(英國、新西蘭、澳大利亞)，行政改革綱要是由政治精英和國家公務員來制定并通過和實施的。在其他國家，雖然行政改革的原則性框架是由政治精英和中央國家機關(公務員)制定的，但很多措施確實是由下到上地借助于試驗和各種新措施的推廣而產生的(美國、德國、芬蘭等國行政改革的某些方面)。實際上，對于制定并實施綱要的方式而言，關鍵要素在于政府結構及其政治體制和立憲制度。

俄羅斯的行政改革是由政治精英推進的——使前蘇聯的執行機關適應于其政治與經濟改革的需要。但其遵循的基本原則為:變革的最小化原則。即俄羅斯政府并不想采取激進的方式進行這種改革。根據俄聯邦政府國家管理及地方自治管理司司長的觀點，從20世紀90年代初至2004年，聯邦執行權力機關實際上是完全地或者部分地繼承前蘇聯管理體制［3］。也就是說，在實施改革的初期，情況并未發生根本的轉變。

2.關于行政改革的目的、任務及關鍵領域。各國經驗表明，盡管政府對多樣性需求的解決成為行政改革綱要的基礎，但現代行政改革的最終目的卻在于:完善政府實施法律規定及政策的能力。為此，各國政府都在嘗試著解決改變政策方針時所遇到的阻力，以及有計劃、專業化地進行著簡化行政職能、矯正國家機關制度、人事管理制度和其他大范圍的國家管理現代化的措施。

但實際上，這并不是各國行政改革的真實目的或者最終目的。本文認為，各國政府進行行政改革的真實目的在于解決政府存在的合法性危機。影響俄羅斯行政改革的因素有很多——國家政權的低效率、國家機關的腐敗、文官薪酬體制的不足、缺乏向納稅人提供服務的標準等［4］。但俄羅斯政府終究還是抓住了行政改革的部分核心問題，即執行權力機關的職能問題。這個問題在2001年的總統咨文中得到了體現:“重新考察的不僅僅是結構和編制，最主要的是權力機關的職能。”實際上，此后出臺的系列行政改革綱要基本都以職能轉變及提高效能等為目標展開。

為了增強政府存在的合法性目的，世界范圍內的行政改革主要集中解決如下任務:提高國家機關系統的效率;使國家轉變為負責任的雇主，有能力吸引足夠數量具有必備技能的公務員，同時監控其維持費用的支出;提高公民及私營部門對政府的信任。上述改革任務的解決與下列關鍵領域高度相關:政府在社會中的作用;國家管理機關的結構與功能;提高國家機器的效率及效能;國家公務員管理;財政管理體制改革;增強國家機關的責任性和透明性。

3.關于國家執行權力機關及其公務員的作用。從人力、物力以及財力資源的角度看，國家權力執行機關是最為復雜，并且是涉及范圍最廣的國家機關。對于任何國家或者政府而言，公務員都是必需的。所有政府管理的效率也都取決于公務員職責履行的效率。在俄羅斯，部分改革者只提出了一個任務:千方百計地縮小官僚機器、剝奪其優惠和特權。然而，機構的數量并沒有減少，其公務員的數量也并沒有實際縮減，相反，兩者都在不同程度地增加。優惠和特權也并未消除。非標準化的工作日、過高的責任性以及對生命和健康有害的公務活動特征等等成為優惠存在的充分理由。在此，關鍵問題在于合理合法地制定規則，并考慮其實現的可能。

同時，行政改革不應僅僅概括為機構數量的減少或者縮減過多的職能。其主要任務在于從整體上提高國家管理的效率，尤其是國家機關國家公務員的效率。為此，首先應該確定什么是政府應該做的，什么不應該做;其次，確定政策制定和監督功能之間的相互關系;最后，在于預算支出效率的提高［5］。實際上，行政改革是作為去官僚化的自然延續來考慮的。

從歷史的和政治的觀點來看，是不可能否定政府在社會中的作用的。因此，很多國家的行政改革都是建立在合理性、實用主義以及經濟性原則的基礎之上的。它們的目的不在于打破國家管理體制，而在于將最近二三十年世界范圍內發生的“先進事件”的所有經驗運用到政府活動之中。在行政改革的框架內，所有措施都要求有利于加強合法性、增加國家機關活動信息的公開性和可達性。它們的目的在于使政府更加團結有力，使其更加“親民”，從而保障國家的綜合競爭力。

三、關于行政改革的法律準備

俄羅斯憲法將執行權力機關確定為國家權力的獨立分支，并引入執行權力機關統一體制的概念，規定了俄聯邦政府的組成制度的總特征，并且使執行權力機關的結構、體系和職能定位等問題公開化。在這些方面，聯邦憲法《關于俄聯邦政府》重新陷入激烈的爭論。

很多法律工作者都都認為權力執行機關缺乏必要的法律基礎。他們建議如下:一是加強執行權力機關的組織原則;二是確定權力執行機關的本質;三是明確每種權力執行機關類型的標準;四是規定每類權力執行機關的職能及其在系統中的位置;五是形成每種權力執行機關的職能和任務;六是反映與機關稱謂相一致的特征及其活動內容等。

但在關于俄聯邦政府的法律中這些問題還有待公開。這并非偶然。立法者的動機在于:為形成能適應新經濟類型的權力執行機關提供足夠的自由。現已明確的問題是:擺脫政府對經濟全面影響的體制。立法者拒絕接受“管理”的國家—法和社會概念，只接受其狹義的公民—法意義上的解釋。這在執行權力機關的權力實施中形成了問題的復雜性，并增添了一系列的問題。無論是在法律規則中，還是組織制度中，下列問題都亟須解決:經營管理職能與調控職能相協調、行政命令權力與“市場權力”相協調、發展競爭性方面的責任與對商業組織活動的監督檢查權力相協調等。

從市場化改革之初開始，這些問題的解決便被賦予了較多的關注。所有解決方案的目的都是不變的:形成符合新經濟體制需求及條件的執行權力機關。因此，行政改革從最初即被視為20世紀90年代在俄羅斯進行的經濟和社會改革中最困難和最重要的組成部分。

每年，執行權力機關的中央組織結構都在變化，在有些階段甚至是一年兩次。如果我們比較由1992年9月30日第1148號總統令與第314號總統令規定的聯邦執行權力機關的結構，則可以發現它們之間已經少有共同點。執行權力結構的變化意味著什么?這首先意味著國家調控職能、其調整對象及范圍、執行權力機關的類型及其管轄范圍、權力實施的制度和形式、政府職責的種類及其編制、對保證相應的執行權力機關權力實施的國家公務員技能要求的變化等。

2000年之前，政府的低效能已經成為經濟可持續發展的主要障礙。這些障礙主要表現為國家政策及規制的低效率、資源配置的低效率或者無效率、社會開支的增加并不能增加公民的滿意度、公共支出的非效率與對其改善的弱激勵、開支與任務及目標之間的微弱聯系等。無論是商業利益還是權力利益都要求解決國家管理系統的改組問題。正因如此，產生了必須進行行政改革的理念:顯著提高執行權力機關活動的效率和效能。

因此，在公認的2003年行政改革之前，俄羅斯實際上已進行多方面的相應準備及嘗試。在此期間，俄羅斯學者及實踐者至少明確了行政改革的內涵以及在借鑒他國經驗的基礎上基本明確了行政改革的目的、任務及關鍵領域等問題。其理論思考及實踐已經具備系統性的特征。正是在此背景下，俄羅斯政府開始醞釀系統的行政改革，并于2003年正式公布行政改革綱要，開始系統的行政改革。可以說，俄羅斯的行政改革有別于其政治、經濟乃至于司法系統的改革，具備了漸進式的特征。目前，俄羅斯的行政改革雖取得一定的成效，但并未達到公眾預期的效果，其未來的發展值得關注。

［1］ Тихомиров Ю.А.Правовые аспектыадминистрати вной реформы［J］.Законодательство и экономи ка.2004.С.29.

［2］ Ожегов С.Н.Словарь русского языка［M］Под ред.Н.Ю.Шведовой.М， 1984.С.589;Современный толковый словарь русского языка/Глав.ред.С.А.Кузнецов.СПб.，2001.С.702.

［3］ Вуколов В.Л.Административная реформа в Росси йской Федерации［J］.Право и безопасность.2005.(17).

［4］ Александрова А.Бычков Д.Гришина Е.Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления ［ J ］.Вопросы государственного и муниципального управления.2007.С.53.

［5］ Мау В.Интервью .Российской газете［M］.Федер альный выпуск №3317 от 9 октября 2003 г.